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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.1 EU-Agrarhaushalt

EU-Haushalt 2017: 134,5 Milliarden Euro
Der EU-Haushalt des Jahres 2017 umfasst 134,5 Milliarden Euro, gegenüber 2016 sind das 6,5 Prozent weniger. Dieser Betrag gibt die sogenannten „Zahlungsermächtigungen“ an, d.h. die Mittel, die im Haushaltsjahr tatsächlich für Ausgaben zur Verfügung stehen. Die im Haushaltsplan veranschlagten Mittel für Verpflichtungen (Verpflichtungsermächtigungen) geben an, bis zu welcher Höhe die EU im jeweiligen Jahr Ausgaben beschließen kann. Sie sind für das Haushaltsjahr 2017 mit 157,9 Milliarden Euro veranschlagt. Unter der Haushaltsrubrik „Nachhaltiges Wachstum, natürliche Ressourcen“ fallen 2017 bei den Zahlungsermächtigungen 39,7 Milliarden Euro auf Direktzahlungen und 2,8 Milliarden Euro auf Agrarmarktausgaben. 11,2 Milliarden Euro sind für die ländliche Entwicklung vorgesehen. Größter Posten im Brüsseler Etat ist die Struktur- und Wirtschaftsförderung mit 56,5 Milliarden Euro. Für das Haushaltsjahr 2018 steigen die Zahlungsermächtigungen auf 144,7 Milliarden Euro (+ 7,6 Prozent). Hauptgrund für den starken Anstieg der Ausgaben ist, dass die EU-Staaten inzwischen mehr Geld aus den Strukturfonds abrufen, mit denen die EU die Angleichung der Lebensumstände in der EU vorantreiben will. Die Verpflichtungsermächtigungen erhöhen sich 2018 nur leicht (+ 0,7 Prozent).
 
EU-Haushalt 2017 kurz gefasst 
Der EU-Haushalt für das Jahr 2017 hat ein Volumen von 134,5 Milliarden Euro. Einnahmen:
  • 70 % Beiträge der Mitgliedstaaten entsprechend ihrem Bruttosozialprodukt
  • 12 % Mehrwertsteuer-Abgaben
  • 16 % Zölle auf Waren aus Drittländern, Agrarzölle, Zuckerabgaben
  • 2 % Sonstige (Finanzausgleich) 
Ausgaben:
  • 32 % Agrarausgaben: Direktzahlungen und Marktmaßnahmen
  • 8 % Entwicklung des ländlichen Raumes („2. Säule“) 
  • 42 % Struktur- und Kohäsionspolitik, Forschung etc.
  • 10 % Externe und interne Politikbereiche (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, humanitäre Hilfe, Unionsbürgerschaft)
  • 7 % Verwaltungsausgaben
  • 1 % Sonstige 
Quelle: Europäische Kommission
 
Direktzahlungen dominieren Agrarhaushalt 
2017 entfallen 74 Prozent der EU-Agrarausgaben auf Direktzahlungen, 5 Prozent auf Agrarmarktausgaben, 21 Prozent kommen der ländlichen Entwicklung zu Gute. 1991 wurden noch 91 Prozent der EU-Agrarausgaben für die Marktstützung (Exporterstattungen, Lagerhaltung) verwendet. Kehrseite dieser Entwicklung ist, dass die Landwirtschaft in relativ hohem Maße von den Direktzahlungen abhängig geworden ist.
 
Exporterstattungen sind beendet 
Unter den EU-Marktordnungsausgaben spielen die Exporterstattungen seit Mitte 2013 keine Rolle mehr. Die geringen Haushaltsbeträge in den Folgejahren decken im Wesentlichen Forderungen aus Altfällen ab. Im Jahr 1993 betrugen die Exporterstattungen noch über 10 Milliarden Euro.
 
Begrenzung des Mehrjährigen Finanzrahmens auf 1,00 Prozent des BNE 
Der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) gibt den Rahmen für die jährlichen EU-Haushalte vor, die zwischen Kommission, Rat und Parlament ausgehandelt werden. Mit diesem Verfahren soll vermieden werden, dass es jedes Jahr zu heftigem Streit über die Finanzen kommt. Der MFR des EU-Haushalts für die Jahre 2014 bis 2020 beträgt in jeweiligen Preisen 1.082,6 Milliarden Euro bei den Verpflichtungsermächtigungen (Zahlungszusagen) und 1.024,0 Milliarden Euro bei den Zahlungsermächtigungen (tatsächliche Ausgaben). Das sind gegenüber der vorangegangenen Förderperiode 2007 bis 2013 bei den Verpflichtungsermächtigungen 106,8 Milliarden Euro und bei den Zahlungsermächtigungen 98,4 Milliarden Euro mehr. Außerhalb des MFR wurden für die neue Förderperiode zusätzlich 42,5 Milliarden Euro beschlossen. Der MFR ist damit im Zeitraum 2014-2020 bei den Verpflichtungsermächtigungen auf 1,00 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) beschränkt, verglichen mit 1,12 Prozent in der Finanzperiode 2007-2013.
 
Agrarbudget gedeckelt – Anteil am EU-Haushalt geht weiter zurück
Im Vergleich zur vorangegangenen Haushaltsperiode 2007-2013 steigen die Gesamtausgaben der EU in der laufenden Finanzperiode nominal an (+ 11 Prozent). Das darin enthaltende Budget für Direktzahlungen und Agrarmarktausgaben bleibt dagegen nominal unverändert. Dessen Anteil am EU-Gesamtbudget (einschl. Mittel außerhalb des MFR, Verpflichtungsermächtigungen) fällt deshalb von 31 Prozent in 2007-2013 auf rund 28 Prozent in 2014-2020. Am Ende der Förderperiode im Jahr 2020 sind es sogar nur noch 26 Prozent. Die dennoch scheinbare Agrarlastigkeit des EU-Haushaltes hat seine Gründe. Bis heute ist die Gemeinsame Agrarpolitik der einzige voll gemeinschaftlich finanzierte Politikbereich. Dies erklärt den relativ hohen Anteil des Agrarbereichs am EU-Haushalt. Im Durchschnitt zahlt jeder EU-Bürger 32 Cent am Tag für die EU-Agrarpolitik als Beitrag für gesunde, sichere Nahrungsmittel und eine vielfältige Kulturlandschaft.
 
Auswirkungen auf die 1. Säule der GAP 
Die im Rahmen des MFR beschlossenen Mittel für die 1. Säule der GAP (Direktzahlungen und Agrarmarktausgaben) bedeuten gegenüber dem Mittelansatz von 2007-2013 nominal ein Minus von 1,8 Prozent. Da auch die Reserve für Agrarkrisen aus dieser Haushaltsrubrik finanziert wird, vermindert sich das für Direktzahlungen verfügbare Finanzvolumen im Falle von Krisen zusätzlich. Bislang wurde die Agrarkrisenreserve allerdings nicht in Anspruch genommen. Auch die Umverteilung der Direktzahlungsmittel zwischen den Mitgliedstaaten (externe Konvergenz) mindert das Agrarbudget für die deutsche Landwirtschaft in der 1. Säule ebenso wie mögliche Umverteilungen von Mitteln aus der 1. in die 2. Säule, siehe Kapitel 4.2.
 
Mehr Mittel für „kritische Bereiche“
Für die Jahre 2018 bis 2020 sollen mehr Finanzmittel für „kritische Bereiche“ wie Migration, Sicherheit und Kontrollen an den Außengrenzen sowie für „leistungsintensive Programme“ (Juncker-Programm und Investitionen in Drittländern) eingesetzt werden. Die Obergrenzen des MFR bleiben allerdings unverändert. Die höhere Ausschöpfung dieser Obergrenzen durch mehr Flexibilität sowie eine wesentliche Erhöhung der Mittel für die Son derinstrumente, die nicht bei den Obergrenzen des MFR berücksichtigt werden, führt dazu, dass die Mitgliedstaaten der EU mehr Mittel zur Verfügung stellen müssen. Das Agrarbudget (Rubrik 2) bleibt für die Haushaltsjahre 2018 bis 2020 unverändert.
  
Bislang keine „Finanzielle Disziplin“ angewendet
Die Gewährung der Direktzahlungen (Betriebsprämien) gegen Jahresende erfolgt aus dem EU-Haushalt des Folgejahres. Die Haushaltsjahre beginnen jeweils am 16. Oktober. Die so genannte „Finanzielle Disziplin“ kommt dann zur Anwendung, wenn die Prognosen für die Finanzierung der Direktzahlungen und der marktbezogenen Ausgaben erkennen lassen, dass die entsprechende finanzielle Obergrenze des MFR überschritten wird. Sie führt automatisch zu einer Kürzung der Direktzahlungen an die Landwirte. Zu einer derartigen „Finanziellen Disziplin“ wird es auch im Haushaltsjahr 2018 (Direktzahlungen 2017) nicht kommen. Das gilt auch für die Agrarkrisenreserve. Da diese auch in 2017 nicht in Anspruch genommen wird, kommt es unter dem Strich auch zu keinen Kürzungen der Direktzahlungen.
 
Auch 2. Säule der GAP unterliegt zunächst Kürzungen 
Die 2. Säule (ELER) der GAP verliert nach den MFR-Beschlüssen im Vergleich zwischen den Förderperioden 2014-2020 zu 2007-2013 nominal leicht (-1 Prozent), im Vergleich zum Jahr 2013 deutlich (- 8 Prozent). Nach den MFR-Beschlüssen steht Deutschland in der laufenden EU-Haushaltsperiode 2014-2020 ein ELER-Mittelvolumen von 8,25 Milliarden Euro zur Verfügung. Das sind nominal gut 9 Prozent weniger als in der vorherigen Förderperiode 2007-2013 (9,08 Milliarden Euro). Durch die Umverteilung von 4,5 Prozent der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule aber entsteht im Förderperiodenvergleich ein nominaler Zugewinn von gut 4 Prozent auf 9,45 Milliarden Euro, siehe Kapitel 4.4.
 
Deutschland größter Nettozahler 
Ohne Berücksichtigung der Finanzierung der EU-Verwaltungsausgaben hat Deutschland nach zuletzt für 2016 vorliegenden Angaben rund 11,0 Milliarden Euro weniger aus dem EU-Haushalt bekommen als es darin eingezahlt hat. Das sind 0,34 Prozent des deutschen Bruttonationaleinkommens (BNE). Der deutsche Beitragsanteil am EU-Haushalt betrug 2016 19,2 Prozent. Gemessen daran fällt der Anteil der EU-Rückflüsse mit 8,6 Prozent relativ bescheiden aus. Mit anderen Worten: Von jedem Euro, den Deutschland in die Brüsseler Kasse gibt, erhält es nur 44 Cent zurück. Etwas günstiger sieht es bei den Ausgaben zur „Gemeinsamen Agrarpolitik“ (GAP, einschließlich „Ländliche Entwicklung“) aus. Den deutschen Leistungen zur GAP in Höhe von etwa 10,5 Milliarden Euro standen 2016 Rückflüsse von 6,3 Milliarden Euro gegenüber. Hintergrund: Die Ausgaben zur GAP fließen vorrangig in Länder mit hoher Agrarproduktion.
 
Polen größter Nettoempfänger 
Zu den großen Nettoempfängern zählen die mittel- und osteuropäischen Länder sowie Griechenland, Portugal und Spanien. Polen verbuchte 2016 in absoluten Zahlen mit 7,0 Milliarden Euro den größten Überschuss, das entspricht etwa 1,71 Prozent des polnischen Bruttonationaleinkommens. Die Differenz zwischen Ein- und Auszahlungen lässt allerdings nicht unmittelbar darauf schließen, welches Land letztlich von der Politik der Union am meisten profitiert. Die Vorteile etwa des Binnenmarktes schlagen sich in den nationalen Steuereinnahmen oder auch in den Exportmöglichkeiten der Wirtschaft nieder.
 
Der EU-Haushalt muss stets ausgeglichen sein 
Die EU verzeichnet niemals ein Haushaltsdefizit, darf keine Schulden machen und gibt nur so viel aus, wie sie einnimmt. 80 Prozent der EU-Mittel werden von nationalen oder regionalen Regierungen verausgabt. Die meisten von EU finanzierten Projekte werden von den Mitgliedstaaten ausgewählt und verwaltet.
 
Mehrjähriger Finanzrahmen nach 2020
Im Mai 2018 will die EU-Kommission einen Vorschlag für den MFR nach 2020 vorlegen, der von den Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union einstimmig beschlossen werden muss; auch das Europäische Parlament muss mehrheitlich zustimmen. Der bisherige Finanzrahmen, der bei den Verpflichtungsermächtigungen auf 1,0 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) begrenzt ist, reicht nach Kommissionsauffassung nicht aus, um zusätzliche EU-Aufgaben zu erledigen, insbesondere die Sicherung der EU-Außengrenzen, Herausforderungen bei der Migration sowie in der europäischen Verteidigungspolitik. Hinzu kommt die Haushaltslücke infolge des Brexit, die nach Berechnungen der Kommission zwischen 10 und 11 Milliarden Euro pro Jahr liegt. Dem Vernehmen nach strebt die EU-Kommission eine Aufstockung der Haushaltsobergrenze von 1,0 auf etwa 1,1 bis 1,2 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) an. Das würde Mehreinnahmen von 12 bis 25 Milliarden Euro pro Jahr bedeuten. In der Diskussion sind auch EU-Steuern als Eigenmittelquelle, z.B. auf CO2-Emissionen. Nach Kommissionsbekundungen soll es keine „finanziellen Brüche“ bei den bestehenden Haushaltspositionen geben.