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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.2 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) – „Erste Säule“

EU-Agrarpolitik seit 1992 – Abkehr von der Markt- und Preisstützung
Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verfolgt die „Gemeinsame Agrarpolitik“ (GAP) das Ziel, die Versorgung mit Nahrungsmitteln zu gewährleisten und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den Regeln des internationalen Warenhandels unterworfen. Deshalb wurden Preisstützung und Regulierung der Agrarmärkte durch Marktordnungen Schritt für Schritt aufgegeben. Im Gegenzug bekommen die Landwirte seitdem Direktzahlungen, die seit 2005 grundsätzlich von der Produktion entkoppelt sind und flächenbezogen gewährt werden. Ergänzend werden Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in der „zweiten Säule“ der GAP angeboten (s. Kapitel 4.4).
 
Gemeinsame Agrarpolitik bis 2020 
Im Juni 2013 haben sich Agrarrat, Europäisches Parlament und EU-Kommission auf die EU-Agrarpolitik für den Zeitraum bis 2020 verständigt. Die Unterschiede in den Flächenzahlungen der EU-Staaten werden um ein Drittel vermindert. Alle Staaten werden bis 2019 ein Mindestniveau von 196 Euro je Hektar erhalten (einschließlich Greening-Komponente). Von der Angleichung profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien. Zu den größten Verlierern gehören die Niederlande, Belgien, Italien, Dänemark und Griechenland. Deutschland verliert hierdurch etwa 3 Prozent seiner Direktzahlungen. Zusammen mit der allgemeinen Kürzung des EU-Agrarbudgets stehen den Landwirten in Deutschland knapp 8 Prozent weniger Direktzahlungsmittel als „Betriebsprämien“ zur Verfügung (Vergleich 2019 zu 2013). Durch die national beschlossene Umschichtung von 4,5 Prozent der Direktzahlungsmittel in die „2. Säule“ gehen den deutschen Landwirten weitere Direktzahlungen verloren.
 
2015 wurde die Greening-Prämie eingeführt 
Die wesentlichste Änderung der neuen GAP bis 2020 besteht darin, dass 30 Prozent der Direktzahlungen an die Einhaltung der „Greening“-Auflagen zur Fruchtartenvielfalt, zum Dauergrünlanderhalt und zur Anlage von Ökologischen Vorrangflächen geknüpft sind. Anstelle der bisherigen einheitlichen Betriebsprämie gibt es seit 2015 bis zu vier verschiedene Prämienelemente in der ersten Säule der GAP. Die Gewährung der Basisprämie ist mit der Greening-Prämie verbunden. Mit der Umverteilungsprämie werden die ersten Hektare eines Betriebes bessergestellt. Landwirte bis 40 Jahre erhalten eine Junglandwirteprämie. Die Zahlungen sind an die Einhaltung von Standards gebunden (Cross Compliance).
 
Deutschland mit Umverteilung von 4,5 Prozent in die zweite Säule 
Deutschland hat bei der nationalen Umsetzung der GAP-Reform entschieden, 4,5 Prozent der Direktzahlungen von der ersten in die zweite Säule der GAP umzuverteilen. Das sind jährlich etwa 230 Millionen Euro. Die Bundesländer haben erklärt, die Mittel zweckgebunden für die Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft zu verwenden. Dazu gehören insbesondere Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, die Förderung besonders tiergerechter Haltung und Tierwohl, die Stärkung von Grünlandstandorten sowie die Förderung von ökologischem Landbau oder Gebieten mit natürlichen Beeinträchtigungen. Bis 1. August 2017 haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Umverteilungsquote zu verändern.
 
Zuschlag für erste Hektare 
Der Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie) wurde bereits 2014 eingeführt. Für 2016 ergeben sich Schätzungen zufolge im Bundesdurchschnitt Zahlungen von 318 Euro/ha für die ersten 30 Hektar, von 298 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46 bzw. von 268 Euro/ha ab dem 47. Hektar. Eine betriebliche Degression der Direktzahlungen findet wegen des Zuschlags für die ersten Hektare in Deutschland nicht statt.
 
Bundeseinheitliche Flächenprämie bis 2019 
Der Übergang zur bundeseinheitliche Flächenprämie begann 2015 mit einer einheitlichen Greening-Komponente von ca. 87 Euro je Hektar. In den Jahren 2017 bis 2019 erfolgt dann die vollständige Angleichung der Basisprämie in drei gleichen Schritten. Wegen der Absenkung des EU-Finanzrahmens und der Umverteilung von 4,5 Prozent der Direktzahlungen in die zweite Säule kommt es seit 2015 zunächst in allen Ländern zu einer Absenkung des Prämienniveaus. In den Ländern Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland werden die Hektarzahlungen gegen Ende der Förderperiode 2014 bis 2020 wieder leicht steigen. Ursache ist der bundesweite Angleichungsprozess.
 
Direktzahlungen nur für den „Aktiven Landwirt“ 
Um sicherzustellen, dass die Direktzahlungen aktiven Landwirten zu Gute kommen, gilt seit 2015 eine sogenannte Negativliste. Dazu gehören Flughäfen, Eisenbahndienste, Wasserwerke, Immobilienunternehmen und permanente Sport- und Freizeitanlagen. In Deutschland wurde entschieden, zusätzlich Bergbauunternehmen in die Negativliste aufzunehmen. Diese Unternehmen sind damit von den EU-Direktzahlungen zunächst ausgeschlossen, können jedoch in einem umfangreichen Nachweis- und Dokumentationsverfahren zeigen, dass ihre landwirtschaftliche Tätigkeit einen wesentlichen Umfang hat bzw. deren Hauptgeschäftszweck ist. Dann gelten diese Betriebe trotz Einordnung in die Negativliste als „Aktiver Landwirt“. Von diesem Prüfverfahren sind in Deutschland vor allem Pensionspferdehalter betroffen. Für diese Betriebe gibt es spezielle nationale Ausnahmeregelungen: Wenn der Landwirt in der Alterssicherung der Landwirte versichert ist, wenn der Betrieb mehr als 38 Hektar bewirtschaftet bzw. wenn die Tierbestandsdichte unter 3 Großvieheinheiten je Hektar liegt, so gilt der Pensionspferdehalter generell als „aktiver Landwirt“. Auch Betriebe mit Direktzahlungen bis 5.000 Euro im vorangegangen Antragsjahr gelten in Deutschland ohne zusätzliches Prüfverfahren „per se“ als aktiver Landwirt.
Im Rahmen des sogenannten „Omnibus- Verordnungspaketes“ hat die EU-Kommission im September 2016 vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten ab 2018 auf eine Prüfung des „Aktiven Landwirtes“ verzichten können. Eine Entscheidung von Rat und Parlament wird bis zum Sommer 2017 erwartet.
 
GAP-Reform in Deutschland 2015 bis 2019: Vier Förderelemente in der ersten Säule 
  • Basisprämie: 2019 ca. 176 Euro/ha
  • Greeningprämie: 2019 ca. 85 Euro/ ha
  • Umverteilungsprämie / Zuschlag für die ersten Hektare: ca. 50 Euro/ ha für die ersten 30 Hektar; ca. 30 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46
  • Junglandwirtezuschlag: ca. 44 Euro/ha für bis zu 90 Hektar
Quelle: BMEL
 
Zuschlag für Junglandwirte 
Einen Prämienzuschlag können seit 2015 alle Landwirte unter 40 Jahre erhalten, die erstmals einen landwirtschaftlichen Betrieb übernehmen. Der Zuschlag wird 5 Jahre lang gewährt. Für junge Gesellschafter in Personengesellschaften (z.B. GbR) und junge Gesellschafter juristischer Personen (z.B. Genossenschaft, GmbH) wird die Förderung analog gewährt, soweit sie Mitentscheidungsrechte über wichtige Vorgänge im Unternehmen haben. Dafür werden in Deutschland in der Periode bis 2020 etwa 44 Euro/ha für bis zu 90 Hektar gezahlt. Im Jahr 2016 haben rund 28.500 Betriebe Anträge auf Junglandwirteförderung gestellt. Die der beantragten Junglandwirteförderung zu Grunde gelegte Fläche beträgt im Jahr 2016 rund 1.091.000 Hektar. Die Junglandwirteförderung macht knapp ein Prozent der Direktzahlungen in Deutschland aus. Im Rahmen eines sogenannten „Omnibus-Verordnungspakets“ hat die EU-Kommission im September 2016 vorgeschlagen, die bislang EU-rechtlich festgelegte Höchstgrenze der je Junglandwirt geförderten Beihilfefläche in Höhe von maximal 90 Hektar zu streichen. Vorbehaltlich der Zustimmung im Rat und Parlament würde ab 2018 dann die Maßgabe greifen, dass national jährlich nicht mehr als 2 Prozent der Obergrenze für die Direktzahlungen für die Junglandwirteprämie aufgewendet werden dürfen.
 
Begrenzte Koppelung der Direktzahlungen 
Auf Drängen vieler EU-Mitgliedstaaten sind an die Produktion gekoppelte Zahlungen weiterhin in begrenztem Umfang möglich. Bis zu 13 Prozent des nationalen Finanzrahmens für Direktzahlungen können hierfür verwendet werden. Zusätzlich können bis zu 2 Prozent für die Förderung des Eiweißpflanzenanbaus gewährt werden. Mit Ausnahme von Deutschland werden gekoppelte Zahlungen in 27 von 28 EU-Mitgliedsländern vor allem in den Bereichen Rind- und Kalbfleisch, Milch und Milchprodukte, Schaf- und Ziegenfleisch sowie im Pflanzenanbau angeboten, was auf den Erzeugermärkten zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann. Auch im Jahr 2016 sind EU-weit im Durchschnitt rund 10 Prozent der Direktzahlungen gekoppelt.
 
Kleinerzeugerregelung 
Landwirte konnten 2015 einmalig in ein vereinfachtes Antragsverfahren im Rahmen der sogenannten Kleinerzeugerregelung wechseln. Mit der damit verbundenen Freistellung von Cross Compliance, dem Greening und dem Regime der Zahlungsansprüche ist der Anspruch auf die jährlichen Direktzahlungen für den Kleinerzeuger auf maximal 1.250 Euro begrenzt. 33.000 deutsche Betriebe hatten sich im Jahr 2015 für die Teilnahme an der Kleinerzeugerregelung angemeldet.
 
Cross Compliance 
Mit Cross Compliance (CC) werden die Direktzahlungen an die Einhaltung von bestimmten Produktionsbedingungen geknüpft. Im Zuge der jüngsten GAP-Reform sind die Klärschlammrichtlinie, die Meldepflichten von Tierseuchen oder Teile der Vorgaben für Natura 2000 nicht mehr relevant für Cross Compliance. Dagegen sind die Wasserrahmenrichtlinie und die Pflanzenschutzmittelanwendungsrichtlinie vorsorglich in den Katalog von Cross Compliance aufgenommen worden. Diese Kriterien werden für Cross Compliance relevant, sobald die Richtlinien in der EU vollständig umgesetzt sind. Die Anforderungen zur Einhaltung des „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes“ (GLÖZ) sind mit der neuerlichen GAP-Reform erweitert worden, z.B. hinsichtlich der Erhaltung von Landschaftselementen.
 
EU-Liquiditätshilfen für Marktkrise 
Die Auswirkungen der Marktkrise haben in 2015 und 2016 zu einem starken Preisdruck in vielen wichtigen Erzeugungsbereichen geführt. Nach einem ersten Hilfspaket über 500 Millionen Euro in 2015 an Milchvieh- und andere Tierhalter (davon 69,2 Millionen Euro für Deutschland) beschlossen Rat und Parlament auf Vorschlag der Kommission in 2016 ein weiteres Hilfspaket über ebenfalls 500 Millionen Euro, das sich ausschließlich an Milchviehhalter richtet. Von den 500 Millionen Euro aus dem EU-Hilfspaket sind 150 Millionen Euro an eine Reduktion der Milcherzeugung gekoppelt. 350 Millionen Euro stehen für Maßnahmen in den Mitgliedstaaten zur Verfügung, davon 58 Millionen Euro in Deutschland. Ferner hob die EU in 2016 die Interventionsmengen für Butter und Magermilchpulver an und weitete die Interventions-Zeiträume aus.