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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.2 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) – „Erste Säule“

EU-Agrarpolitik seit 1992 – Abkehr von der Markt- und Preisstützung
Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verfolgt die „Gemeinsame Agrarpolitik“ (GAP) das Ziel, die Versorgung mit Nahrungsmitteln zu gewährleisten und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den Regeln des internationalen Warenhandels unterworfen. Deshalb wurden Preisstützung und Regulierung der Agrarmärkte durch Marktordnungen Schritt für Schritt aufgegeben. Im Gegenzug bekommen die Landwirte seitdem Direktzahlungen, die seit 2005 grundsätzlich von der Produktion entkoppelt sind und flächenbezogen gewährt werden. Ergänzend werden Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in der „zweiten Säule“ der GAP angeboten (s. Kapitel 4.4).
 
Gemeinsame Agrarpolitik bis 2020 
Im Juni 2013 haben sich Agrarrat, Europäisches Parlament und EU-Kommission auf die EU-Agrarpolitik für den Zeitraum bis 2020 verständigt. Die Unterschiede in den Flächenzahlungen der EU-Staaten werden um ein Drittel vermindert. Alle Staaten werden bis 2019 ein Mindestniveau von 196 Euro je Hektar erhalten (einschließlich Greening-Komponente). Von der 4.2 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) – „Erste Säule“ Angleichung profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien. Deutschland verliert hierdurch etwa 3 Prozent seiner Direktzahlungen. Zusammen mit der allgemeinen Kürzung des EU-Agrarbudgets stehen den Landwirten in Deutschland knapp 8 Prozent weniger Direktzahlungsmittel als „Betriebsprämien“ zur Verfügung (Vergleich 2019 zu 2013). Durch die national beschlossene Umschichtung von 4,5 Prozent der Direktzahlungsmittel in die „2. Säule“ gehen den deutschen Landwirten weitere Direktzahlungen verloren.
 
2015 wurde die Greening-Prämie eingeführt 
Die wesentlichste Änderung der letzten GAP-Reform besteht darin, dass 30 Prozent der Direktzahlungen an die Einhaltung der „Greening“-Auflagen zur Fruchtartenvielfalt, zum Dauergrünlanderhalt und zur Anlage von Ökologischen Vorrangflächen geknüpft sind. Die Gewährung der Basisprämie ist mit der Greening-Prämie verbunden. Mit der Umverteilungsprämie werden die ersten Hektare eines Betriebes bessergestellt. Landwirte bis 40 Jahre erhalten eine Junglandwirteprämie. Die Zahlungen sind an die Einhaltung von Standards gebunden (Cross Compliance).
 
GAP-Reform in Deutschland 2015 bis 2019: Vier Förderelemente in der ersten Säule 
  • Basisprämie: 2019 ca. 176 Euro/ha
  • Greeningprämie: 2019 ca. 85 Euro/ ha
  • Umverteilungsprämie / Zuschlag für die ersten Hektare: ca. 50 Euro/ ha für die ersten 30 Hektar; ca. 30 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46
  • Junglandwirtezuschlag: ca. 44 Euro/ha für bis zu 90 Hektar
Quelle: BMEL
 
Deutschland mit Umverteilung von 4,5 Prozent in die zweite Säule
Deutschland hat bei der nationalen Umsetzung der GAP-Reform entschieden, 4,5 Prozent der Direktzahlungen von der ersten in die zweite Säule der GAP umzuverteilen. Das sind jährlich etwa 230 Millionen Euro. Die Bundesländer haben erklärt, die Mittel zweckgebunden für die Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft zu verwenden. Dazu gehören insbesondere Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, die Förderung besonders tiergerechter Haltung und Tierwohl, die Stärkung von Grünlandstandorten sowie die Förderung von ökologischem Landbau oder Gebieten mit natürlichen Beeinträchtigungen.
 
Zuschlag für erste Hektare 
Der Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie) wurde bereits 2014 eingeführt. Für 2017 ergeben sich Schätzungen zufolge im Bundesdurchschnitt Zahlungen von 316,67 Euro/ha für die ersten 30 Hektar, von 296,47 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46 bzw. von 266,19 Euro/ha ab dem 47. Hektar. Eine betriebliche Degression der Direktzahlungen findet wegen des Zuschlags für die ersten Hektare in Deutschland nicht statt.
 
Bundeseinheitliche Flächenprämie bis 2019 
Der Übergang zur bundeseinheitliche Flächenprämie begann 2015 mit einer einheitlichen Greening-Komponente von ca. 87 Euro je Hektar. In den Jahren 2017 bis 2019 erfolgt dann die vollständige Angleichung der Basisprämie in drei gleichen Schritten. Wegen der Absenkung des EU-Finanzrahmens und der Umverteilung von 4,5 Prozent der Direktzahlungen in die zweite Säule kommt es seit 2015 zunächst in allen Ländern zu einer Absenkung des Prämienniveaus. In den Ländern Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland werden die Hektarzahlungen gegen Ende der Förderperiode 2014 bis 2020 wieder leicht steigen. Ursache ist der bundesweite Angleichungsprozess.
 
Direktzahlungen nur für den „Aktiven Landwirt“ 
Um sicherzustellen, dass die Direktzahlungen aktiven Landwirten zu Gute kommen, gilt seit 2015 eine sogenannte Negativliste. Dazu gehören Flughäfen, Eisenbahndienste, Wasserwerke, Immobilienunternehmen, permanente Sport- und Freizeitanlagen und Bergbauunternehmen. Diese Unternehmen sind damit von den EU-Direktzahlungen zunächst ausgeschlossen, können jedoch in einem umfangreichen Nachweis- und Dokumentationsverfahren zeigen, dass ihre landwirtschaftliche Tätigkeit einen wesentlichen Umfang hat bzw. deren Hauptgeschäftszweck ist. Dann gelten diese Betriebe trotz Einordnung in die Negativliste als „Aktiver Landwirt“. Von diesem Prüfverfahren sind in Deutschland vor allem Pensionspferdehalter betroffen. Für diese Betriebe gibt es spezielle nationale Ausnahmeregelungen: Wenn der Landwirt in der Alterssicherung der Landwirte versichert ist, wenn der Betrieb mehr als 38 Hektar bewirtschaftet bzw. wenn die Tierbestandsdichte unter 3 Großvieheinheiten je Hektar liegt, so gilt der Pensionspferdehalter generell als „aktiver Landwirt“. Auch Betriebe mit Direktzahlungen bis 5.000 Euro im vorangegangen Antragsjahr gelten in Deutschland ohne zusätzliches Prüfverfahren „per se“ als aktiver Landwirt. Durch die sogenannte Omnibus-Verordnung vom Herbst 2017 können die Mitgliedstaaten bis Ende März 2018 entscheiden, dieses Prüfungsverfahren aus Vereinfachungsgründen auszusetzen.
 
Zuschlag für Junglandwirte 
Einen Prämienzuschlag können seit 2015 alle Landwirte unter 40 Jahre erhalten, die erstmals einen landwirtschaftlichen Betrieb übernehmen. Der Zuschlag wird 5 Jahre lang gewährt. Für junge Gesellschafter in Personengesellschaften (z.B. GbR) und junge Gesellschafter juristischer Personen (z.B. Genossenschaft, GmbH) wird die Förderung analog gewährt, soweit sie Mitentscheidungsrechte über wichtige Vorgänge im Unternehmen haben. Dafür werden in Deutschland in der Periode bis 2020 etwa 44 Euro je Hektar für bis zu 90 Hektar gezahlt. Im Jahr 2017 haben rund 30.600 Betriebe Anträge auf Junglandwirteförderung gestellt. Die der beantragten Junglandwirteförderung zu Grunde gelegte Fläche beträgt im Jahr 2017 rund 1,16 Millionen Hektar. Die Junglandwirteförderung macht 1,1 Prozent der Direktzahlungen in Deutschland aus. Durch die „Omnibus-Verordnung“ können die Mitgliedstaaten die Fördersätze je Hektar erhöhen. Jedoch stehen unverändert maximal 2 Prozent der Direktzahlungen als Junglandwirte-Zuschlag zur Verfügung.
 
Begrenzte Koppelung der Direktzahlungen 
Auf Drängen vieler EU-Mitgliedstaaten sind an die Produktion gekoppelte Zahlungen weiterhin in begrenztem Umfang möglich. Bis zu 13 Prozent des nationalen Finanzrahmens für Direktzahlungen können hierfür verwendet werden. Zusätzlich können bis zu 2 Prozent für die Förderung des Eiweißpflanzenanbaus gewährt werden. Mit Ausnahme von Deutschland werden gekoppelte Zahlungen in 27 von 28 EU-Mitgliedsländern vor allem in den Bereichen Rind- und Kalbfleisch, Milch und Milchprodukte, Schaf- und Ziegenfleisch sowie im Pflanzenanbau angeboten, was auf den Erzeugermärkten zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann. 2016 waren EU-weit im Durchschnitt rund 10 Prozent der Direktzahlungen gekoppelt.
 
Kleinerzeugerregelung 
Landwirte konnten 2015 einmalig in ein vereinfachtes Antragsverfahren im Rahmen der sogenannten Kleinerzeugerregelung wechseln. Mit der damit verbundenen Freistellung von Cross Compliance, dem Greening und dem Regime der Zahlungsansprüche ist der Anspruch auf die jährlichen Direktzahlungen für den Kleinerzeuger auf maximal 1.250 Euro begrenzt. Nach zuletzt für 2016 vorliegenden Angaben nehmen 29.000 Betriebe diese Regelung in Anspruch.
 
Cross Compliance 
Mit Cross Compliance (CC) werden die Direktzahlungen an die Einhaltung von bestimmten Produktionsbedingungen geknüpft. Im Zuge der jüngsten GAP-Reform sind die Klärschlammrichtlinie, die Meldepflichten von Tierseuchen oder Teile der Vorgaben für Natura 2000 nicht mehr relevant für Cross Compliance. Dagegen sind die Wasserrahmenrichtlinie und die Pflanzenschutzmittelanwendungsrichtlinie vorsorglich in den Katalog von Cross Compliance aufgenommen worden. Kriterien aus diesen beiden Richtlinien werden für Cross Compliance relevant, sobald die Richtlinien in der EU vollständig umgesetzt sind. Die Anforderungen zur Einhaltung des „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes“ (GLÖZ) sind mit der neuerlichen GAP-Reform erweitert worden, z.B. hinsichtlich der Erhaltung von Landschaftselementen.
 
„Omnibus-Verordnung“ bringt einige Änderungen der GAPFörderung
Die im Herbst 2017 im Trilog von EU-Kommission, Rat und Parlament beschlossene „Omnibus-Verordnung“ bringt einige Anpassungen. Mit einer Klarstellung der Definition von Dauergrünland sollen Unsicherheiten nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes aufgefangen werden. Außerdem erhalten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, auch in 2018 und 2019 über die Höhe der Umverteilung in die 2. Säule, über die Degression und über den Umfang gekoppelter Zahlungen neu zu entscheiden (Änderungen zum Greening siehe Kapitel 4.3).
 
Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020
Im November 2017 hat die EU-Kommission ein erstes Papier zur Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2020 vorgelegt. Ziel ist eine stärkere „Ergebnisorientierung“ – die Mitgliedstaaten/ Regionen sollen die GAP-Förderung stärker an Zielen und Prioritäten ausrichten können.