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4 EU-Agrarpolitik und Agrarförderung

4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) – „Erste Säule“

GAP bis 2013
 
EU-Agrarpolitik seit 1992 – Abkehr von der Markt- und Preisstützung
Mit der Einführung einer „Gemeinsamen Agrarpolitik“ (GAP) wird seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) das Ziel verfolgt, die Versorgung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Das Ergebnis war eine produktions- und mengenorientierte Agrarpolitik, die bis in die 1990er Jahre Bestand hatte. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den Regeln des internationalen Warenhandels unterworfen. Deshalb wurde die direkte staatliche Preisstützung und Regulierung der Agrarmärkte Schritt für Schritt aufgegeben, im Gegenzug wurden Direktzahlungen an die Landwirte eingeführt. Zur Flankierung dieses Umstellungsprozesses wurden Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in der zweiten Säule der GAP aufgebaut (s. Kapitel 4.4).
 
Bindung an „Cross-Compliance“
Die 2005 eingeführte Flächenprämie (Betriebsprämie) ist an eine ordentliche Bewirtschaftung der Flächen und an die Einhaltung der hohen europäischen Standards im Tier-, Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz gebunden. Die Landwirte werden nach EU-weiten Vorgaben auf die Einhaltung der Standards geprüft (Cross Compliance). Bei Verstößen erfolgen Kürzungen der EU-Direktzahlungen. Ein Landwirt, der die Betriebsprämie erhält, muss grundsätzlich im gesamten Betrieb die Cross Compliance-Verpflichtungen einhalten, also auch in den Betriebszweigen, die keine Zahlungen erhalten (z.B. Schweinehaltung, Weinbau).
 
Möglichkeiten zur „Teilkopplung“
Die Mitgliedstaaten nutzen die von der EU gewährten Spielräume sehr unterschiedlich: So schöpfen einige Staaten die Entkopplungsmöglichkeiten praktisch voll aus (z.B. Deutschland, Irland, England), andere haben vor allem Teile der Tierprämien (z.B. Frankreich, Österreich, Dänemark) gekoppelt belassen.
 
Deutschland ist Vorreiter bei der Umstellung auf die Flächenprämie
Deutschland, England und Finnland haben im Zeitraum 2007 bis 2013 vollständig auf eine Flächenprämie umgestellt. Die meisten Länder der „Alt-EU-15“ haben bisher das Betriebsmodell beibehalten. Dort werden die Zahlungen an der historischen Produktionsgrundlage der Jahre 2000 bis 2007 bemessen. In den 13 Beitrittsländern gilt von Anfang an eine einheitliche Flächenzahlung als Fördergrundlage.
 
Angleichung von 17 Millionen Zahlungsansprüchen vollzogen
Im Zeitraum von 2010 bis 2012 erfolgte in Deutschland die Angleichung aller Zahlungsansprüche an eine einheitliche regionale Flächenprämie. Im Zuge dieses Prozesses wurden etwa 600 Millionen Euro innerhalb der Landwirtschaft umverteilt, vor allem zu Gunsten extensiv bewirtschafteter Standorte. 2012 gab es 332.410 registrierte Betriebsinhaber mit 16,92 Millionen Zahlungsansprüchen. Damit stehen praktisch für die gesamte landwirtschaftlich genutzte Fläche Zahlungsansprüche zur Verfügung. Die Zahlungsansprüche betragen durchschnittlich 344 Euro je Hektar (ohne Modulation).
 
Angleichung der Beitrittsländer an EU-Niveau
Für die zehn in 2004 beigetretenen EU-Länder wurde der Prozess der Angleichung der EU-Direktzahlungen 2013 abgeschlossen. In Bulgarien und Rumänien ist dies 2016 der Fall. Kroatien wird 2022 das volle Niveau erreichen. In der Übergangszeit können die Beitrittsländer nationale Zuschläge gewähren und diese unter anderem aus der EU-Regionalförderung (EFRE) finanzieren.
 
Modulation läuft 2013 aus, Kürzung bleibt bestehen
Mit der EU-Agrarreform 2005 wurden prozentuale Kürzungen der Direktzahlungen eingeführt. Diese Mittel wurden der zweiten Säule der GAP (ELER) zugeführt. Die Modulation wurde bis 2012 schrittweise auf 10 Prozent angehoben. Beträge oberhalb 300.000 Euro wurden um 14 Prozent gekürzt. Dieses Verfahren wird in 2013 letztmalig angewendet. Ab 2014 bleiben die Direktzahlungen von vornherein um die Modulationsmittel gekürzt.
 
Milchquote endet 2015
Im Vorfeld der Aufhebung der Milchquote im März 2015 haben in den Jahren 2009/10 bis 2013/14 Quotenaufstockungen stattgefunden. Zur Stärkung der Position der Milcherzeuger im Markt wurden Erzeugergemeinschaften europaweit anerkannt und die Rechte der Erzeuger in Milchlieferverträgen gestärkt. 
 
 
GAP-Reform 2014 bis 2020
 
Politische Einigung im Juni 2013
Im Juni 2013 haben sich Agrarrat, Europäisches Parlament und EU-Kommission auf die EU-Agrarpolitik im Zeitraum 2014 bis 2020 verständigt. Das Verordnungspaket wurde im November 2013 formell beschlossen. Die wichtigsten Elemente sind neue Verordnungen für die landwirtschaftlichen Direktzahlungen, die Ländliche Entwicklung (ELER – siehe Kapitel 4.4) sowie eine neue Gemeinsame Marktordnung. Analysen im Auftrag der EU-Kommission zufolge wird der bürokratische Aufwand für Landwirte und Verwaltung durch die neuen GAP-Verordnungen um 15 bis 20 Prozent anwachsen.
 
Teilweise Angleichung der EU-Direktzahlungen zwischen den Staaten
Die derzeitigen Unterschiede in den Flächenzahlungen sollen um ein Drittel vermindert werden. Alle Staaten werden bis 2019 ein Mindestniveau von 196 Euro/ha erhalten. Hiervon profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien. Zu den größten Verlierern gehören die Nieder- lande, Belgien, Italien, Dänemark und Griechenland. Deutschland wird hierdurch etwa 3 Prozent seiner Direktzahlungen verlieren.
 
2015 neue Grundprämie und Greening
Die Zahlungsansprüche für die geltende einheitliche Betriebsprämie werden Ende 2014 auslaufen. Ab 2015 werden neue Zahlungsansprüche für die Basisprämie zugeteilt. Für Staaten wie Deutschland mit einem bereits vorhandenen Regionalmodell besteht die Möglichkeit, die bestehenden Zahlungsansprüche beizubehalten. Überschüssige, nicht mit Flächen aktivierte Zahlungsansprüche werden jedoch auch in dieser Option 2015 eingezogen. Bund und Länder tendieren daher zu einer vollständigen Neuzuteilung der Zahlungsansprüche in 2015.
 
Direktzahlungen nur für den „Aktiven Landwirt“
Um sicherzustellen, dass die Direktzahlungen aktiven Landwirten zu Gute kommen, gilt ab 2015 eine Negativliste von Unternehmen, deren Hauptgeschäftstätigkeit als Ausschlusskriterium gewertet wird. Dazu gehören Flughäfen, Eisenbahndienste, Wasserwerke, Dienstleistungen von Immobilienmaklern und permanente Sport- und Freizeitanlagen. Die Mitgliedstaaten können weitere Geschäftstätigkeiten in die Negativliste aufnehmen. Der Vorschlag der EU-Kommission einer Prüfung außerlandwirtschaftlicher Umsätze wurde von Rat und Parlament als zu bürokratisch verworfen.
 
Was gehört zum „Greening“?
Ab 2015 sollen alle Landwirte, die die Basisprämie beantragen, so genannte Greening-Anforderungen erfüllen. Dazu gehören die Fruchtartenvielfalt der Ackerflächen, der Erhalt von Dauergrünland und eine Bewirtschaftung von mindestens 5 Prozent der Ackerflächen mit besonderem Umweltnutzen. Hierfür wird eine Pauschale von 30 Prozent der Direktzahlungen gewährt (für Deutschland voraussichtlich ca. 85 Euro je Hektar und Jahr). Die Nichteinhaltung der Greening-Bedingungen kann mit bis zu 125 Prozent der Greening-Prämie des landwirtschaftlichen Betriebes sanktioniert werden.
 
Wie passen „Greening“ und Agrarumweltmaßnahmen zusammen?
Die Mitgliedstaaten können zu den Greening-Anforderungen passende Agrarumweltmaßnahmen (ELER) hierauf anrechnen (so genannte Äquivalenz). Hierzu zählen beispielsweise Fördermaßnahmen für Ackerrandstreifen und für mehrgliedrige Fruchtfolgen. Betriebe des ökologischen Landbaus sind pauschal vom Nachweis der Greening-Anforderungen befreit.
 
Zugleich gilt aber das sogenannte Doppelförderungsverbot: Bringt ein Landwirt seine Agrarumweltmaßnahmen in die Erfüllung des Greening ein, so kommt es zu anteiligen Kürzungen der Agrarumweltzahlungen. Die EU-Kommission hat im Oktober 2013 beispielsweise vorgeschlagen, dass Prämien im ökologischen Landbau künftig pauschal um 20 Prozent der Greening-Prämie (Deutschland ca. 17 Euro/ ha) zu kürzen sind, um dem Doppelförderungsverbot zu entsprechen. Die Details zur Umsetzung dieser Regelung werden Anfang 2014 von der EU-Kommission erlassen.
 
EU-Kommission regelt Details des Greening
Bei Drucklegung des Situationsberichtes sind wichtige Details zur Auslegung der Greening-Anforderungen noch nicht durch die EU-Kommission geregelt. Erste Entwürfe der EU-Kommission deuten darauf hin, dass Düngung und Pflanzenschutz sowie die Nutzung des Aufwuchses auf ökologischen Vorrangflächen im Regelfall nicht zulässig sein sollen. Die Mitgliedstaaten haben dazu große Bedenken geäußert und auf die Beschlusslage verwiesen, wonach eine produktive Nutzung von ökologischen Vorrangflächen möglich bleiben soll.
 
Obligatorischer Zuschlag für Junglandwirte
Ab 2015 wird es einen obligatorischen Prämienzuschlag für alle Landwirte unter 40 Jahre geben, die erstmals einen landwirtschaftlichen Betrieb übernehmen. Der Zuschlag wird 5 Jahre lang gewährt. Die Mitgliedstaaten können zusätzliche Anforderungen stellen, etwa an die Qualifikation des Landwirtes. Für junge Gesellschafter in Personengesellschaften und junge Geschäftsführer juristischer Personen (z.B. Genossenschaft, GmbH) soll die Förderung analog gewährt werden.
 
Nationale Option für erste Hektare
Der EU-Beschluss zur GAP-Reform erlaubt den Mitgliedstaaten, einen Förderzuschlag für die ersten Hektare eines Betriebes zu gewähren. Es dürfen bis zu 30 Prozent des nationalen Finanzrahmens hierfür verwendet werden. Der Zuschlag darf nicht höher als 65 Prozent der nationalen bzw. regionalen Durchschnittszahlung sein und kann maximal für die ersten 30 Hektar bzw. für die durchschnittliche nationale Betriebsgröße gewährt werden. Für Deutschland beträgt diese Obergrenze 46 Hektar.
 
Option für Teilkopplungen und Zuschläge für benachteiligte Gebiete
Auf Druck vieler Mitgliedstaaten können gekoppelte Zahlungen für nahezu alle Produktionssektoren gewährt werden. Hierfür können je nach Ausgangssituation bis zu 13 Prozent des nationalen Finanzrahmens reserviert werden. Zusätzlich können bis zu 2 Prozent für die Förderung des Eiweißpflanzenanbaus gewährt werden. Bis zu 5 Prozent des nationalen Finanzrahmens können für einen Zuschlag in benachteiligten Gebieten verwendet werden.
 
Kleinerzeugerregelung
Landwirte mit bis zu 1.250 Euro Direktzahlungen können ab 2015 in ein vereinfachtes Antragsverfahren wechseln. Damit ist eine Freistellung von Cross Compliance und dem „Greening“ verbunden.
 
Cross-Compliance wird in einigen Punkten reduziert – in anderen erweitert
Im Zuge der GAP-Reform entfallen einige Teile von Cross Compliance, z.B. die Klärschlammrichtlinie, die Meldepflichten von Tierseuchen oder Teile der Vorgaben für Natura 2000. Dagegen sind die Wasserrahmenrichtline und die Pflanzenschutzmittelanwendungsrichtlinie vorsorglich in den Katalog von Cross Compliance aufgenommen worden. Diese Kriterien werden CC-relevant, sobald die Richtlinien in der EU vollständig umgesetzt sind. Hierüber muss die EU dann neu entscheiden. Auch werden die Anforderungen zur Einhaltung des „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes“ (GLÖZ) teilweise ausgeweitet, z.B. hinsichtlich der Erhaltung von Landschaftselementen.
 
Veröffentlichung aller Zahlungsempfänger
Ab 2015 sollen wieder alle Empfänger von EU-Direktzahlungen veröffentlicht werden. Bei natürlichen Personen kann die Veröffentlichung durch die Mitgliedstaaten ohne Namen und Anschrift erfolgen. Damit wird dem von deutschen Landwirten erwirkten Urteil des Europäischen Gerichtshofs entsprochen, wonach der Datenschutz für natürliche Personen zu beachten ist.
 
Änderungen der Gemeinsamen Marktordnung
In der Gemeinsamen Marktordnung bleiben die Auslöseschwellen für Intervention und private Lagerhaltung praktisch unverändert als Sicherheitsnetz erhalten. Die Quotenregelung bei Zucker wird 2017 aufgehoben. Die Pflanzrechte im Weinbau werden in ein neues Autorisierungssystem überführt.
 
Bündelung von Erzeugern auf EU-Ebene geregelt
Mit dem „Milchpaket“ 2010 und mit der GAP-Reform will die EU die Stellung der Erzeuger in den Agrarmärkten durch eine generelle Anerkennung von Erzeugergemeinschaften und Branchenverbänden stärken. Unter bestimmten Bedingungen können die Mitgliedstaaten sogar Allgemeinverbindlichkeitserklärungen für bestimmte Lieferkonditionen usw. vornehmen.
 
Krisenreserve
Bei Marktstörungen, z.B. wie im Fall der EHEC-Krise, kann die EU-Kommission künftig schneller mit Sofortmaßnahmen reagieren. Hierfür ist eine finanzielle Reserve von 3,2 Milliarden Euro im Zeitraum 2014 bis 2020 vorgesehen. Eine Inanspruchnahme führt im Folgejahr über die „Finanzielle Disziplin“ zu einer Kürzung der Direktzahlungen.
 
Geplante Umsetzung der GAP-Reform in Frankreich
Im Oktober 2013 hat Frankreichs Präsident Hollande vorgeschlagen, 20 Prozent der Direktzahlungen für einen Zuschlag für die ersten Hektare zu verwenden. Von 2015 bis 2019 sollen 70 Prozent der Zahlungen nicht mehr betriebsbezogen (historisch) sondern flächenbezogen gewährt werden. Ferner will Frankreich den Anteil der gekoppelten Beihilfen auf bis zu 15 Prozent erhöhen. 
 
 
Umsetzung der GAP-Reform in Deutschland
 
Agrarministerkonferenz findet Konsens  
Am 4. November 2013 hat sich die Agrarministerkonferenz der Länder im Einvernehmen mit dem BMELV auf einen Konsens zur nationalen Umsetzung der GAP-Reform in Deutschland verständigt. Im Zuge der Bildung einer neuen Regierungskoalition auf Bundesebene haben sich CDU/ CSU und SPD diesem Konsens angeschlossen. Bis Ende Juli 2014 sollen alle Gesetze zur Umsetzung der GAP-Reform von Bundestag und Bundesrat beschlossen sein.
 
Direktzahlungen 2013 erstmals unter „Finanzdisziplin“
Im Antragsjahr 2013 kommt es erstmals zu einer zusätzlichen Kürzung der Direktzahlungen durch die Finanzdisziplin. Dieser Kürzungsmechanismus stellt sicher, dass der EU-Finanzrahmen für die Agrarausgaben in der ersten Säule nicht überschritten wird. EU-Kommission und Ministerrat haben den Kürzungssatz auf 2,45 Prozent bei einem Freibetrag von 2.000 Euro je Landwirt festgelegt.
 
Zuschlag für erste Hektare schon ab 2014
Die Änderungen im Zuge der GAP-Reform treten zu wesentlichen Teilen ab 2015 in Kraft, insbesondere die Umstellung auf die Basisprämie und das Greening. Bund und Länder haben sich darauf verständigt, schon in 2014 den Zuschlag für die ersten Hektare einzuführen. Der Zuschlag soll 50 Euro/ha für die ersten 30 Hektar sowie 30 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46 eines landwirtschaftlichen Betriebes betragen.
 
Für 2014 ergeben sich Schätzungen zufolge im Bundesdurchschnitt Zahlungen von 332 Euro/ha für die ersten 30 Hektar, von 312 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46 bzw. von 282 Euro/ ha ab dem 47. Hektar.
 
Umverteilung von 4,5 Prozent in die zweite Säule
4,5 Prozent der Direktzahlungen sollen ab 2015 von der ersten in die zweite Säule der GAP umverteilt werden. Das sind jährlich ca. 226 bis 231 Millionen Euro. Die Agrarministerkonferenz hat sich verpflichtet, die Mittel zweckgebunden für Agrarumweltmaßnahmen, für tiergerechte Haltungsverfahren, für Grünlandstandorte oder für benachteiligte Gebiete zu verwenden.
 
Bundeseinheitliche Flächenprämie bis 2019
Bund und Länder wollen schrittweise auf eine bundeseinheitliche Flächenprämie übergehen. Der Einstieg soll 2015 mit einer bundeseinheitlichen Greening-Komponente von ca. 85 Euro/ha erfolgen. In den Jahren 2017 bis 2019 erfolgt dann die vollständige Angleichung der Basisprämie in drei gleichen Schritten. Wegen der Absenkung des EU-Finanzrahmens und der Umverteilung von 4,5 Prozent der Direktzahlungen in die zweite Säule kommt es ab 2015 zunächst in allen Ländern zu einer Absenkung des Prämienniveaus. In den Ländern Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland werden die Hektarzahlungen gegen Ende der Förderperiode 2014 bis 2020 wieder leicht steigen. Ursache ist der bundesweite Angleichungsprozess.
 
Junglandwirte und Kleinerzeuger
Deutschland will die EU-Obergrenze zur Förderung von Junglandwirten voll ausschöpfen. Die Förderung von 50 Euro/ha soll bis zu 90 Hektar pro Betrieb gewährt werden. Ab 2015 sollen Landwirte mit Direktzahlungen bis zu 1.250 Euro in ein vereinfachtes Antragsverfahren wechseln können. Wesentliche Erleichterung für den Landwirt ist die Befreiung von Cross Compliance.
 
Greening
Deutschland will bei der Vorgabe der ökologischen Vorrangflächen verschiedene Optionen anwenden. Die Agrarministerkonferenz hat festgelegt, dass produktive Flächennutzungen mit wirkungsvollen Beiträgen zum Umwelt-, Natur- und Klimaschutz möglich bleiben müssen. Es soll sichergestellt werden, dass der Aufwuchs von ökologischen Vorrangflächen genutzt werden darf.