©
4 EU-Agrarpolitik und Agrarförderung

4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)
Die Verordnung zur „Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums“ (ELER-Verordnung) bildet den Rahmen für die 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Der ELER soll die 1. Säule der GAP flankieren und gleichzeitig einen Beitrag zur Umsetzung von Wachstum, Beschäftigung und Nachhaltigkeit in ländlichen Räumen leisten.
 
Bundesländer haben Gestaltungsspielraum
Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, werden die Maßnahmen der 2. Säule von der EU nur zum Teil finanziert. In Deutschland zahlen sowohl der Bund als auch die Bundesländer die Kofinanzierung, bei einigen Maßnahmen auch nur die Regionen (Bundesländer, aber auch Landkreise und Kommunen). Die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) als das zentrale Instrument der nationalen Agrarstrukturpolitik gibt für viele Maßnahmen den nationalen Förderrahmen vor. Innerhalb des GAK-Förderrahmens wiederum haben die Bundesländer Gestaltungsspielraum, ergänzende oder einschränkende Förderbedingungen zu erlassen. Für den einzelnen Landwirt bzw. Fördernehmer sind ausschließlich die spezifischen Förderbestimmungen in seinem Bundesland maßgebend.
 
Bundesländer setzen Förderprioritäten fest
Auf Basis der „Nationalen Strategie“ legen die Bundesländer in ihren Entwicklungsprogrammen die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung fest. Die Europäische Kommission muss diese Entwicklungsprogramme genehmigen. Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) wird von der EU-Kommission als sogenannte nationale Rahmenreglung genehmigt. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU oder des Bundes Maßnahmen durchführen; soweit diese nicht auf den ELER-Fördergrundsätzen basieren, ist eine aufwändige beihilferechtliche Prüfung und Genehmigung durch die EU-Kommission Fördervoraussetzung.
 
2007 bis 2013 unterstützt die EU die „2. Säule“ mit gut 96 Milliarden Euro
Für die 27 EU-Mitgliedstaaten stehen bis 2013 96,3 Milliarden Euro Fördermittel im Rahmen von ELER zur Verfügung (in jeweiligen Preisen). Die Europäische Kommission schätzt, dass 65 Prozent dieser Zahlungen der Landwirtschaft mittel- oder unmittel bar zugute kommen, allerdings bei enormen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten.
 
Auch EU-Strukturfonds unterstützen die ländlichen Räume
Zu den Strukturfonds zählen der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Europäische Kohäsionsfonds. Ziele der Strukturfonds sind die Förderung der strukturellen Entwicklung benachteiligter Regionen und der Anpassungsfähigkeit an den wirtschaftlichen Wandel. Mit 347 Milliarden Euro – das ist ein Drittel des EU-Haushaltes – umfassen der EFRE, der ESF und der Kohäsionsfonds dreieinhalb Mal mehr EU-Mittel als der ELER (96 Milliarden Euro). Besonders die Mittel des EFRE kommen zu einem großen Teil auch ländlichen Räumen zugute.
 
Pro Jahr knapp 2,6 Milliarden Euro
Im Rahmen des ELER wurden im Zeitraum 2007 bis 2013 jährlich etwa 2,55 Milliarden Euro europäische und nationale Mittel bereitgestellt. Die Förderung orientiert sich an vier Förderschwerpunkten (Achsen). 31 Prozent der gesamten Mittel fließen in den Förderschwerpunkt 1 Wettbewerbsfähigkeit, 40 Prozent in den Förderschwerpunkt 2 Umwelt/ Landschaft, knapp 24 Prozent in den Förderschwerpunkt 3 Ländliche Entwicklung/Diversifizierung und weitere 5 Prozent in die Förderung von LEADER.
 
Unterschiedliche Förderschwerpunkte der Länder
Die meisten süd- und westdeutschen Länder verwenden den Löwenanteil der Mittel für Agrarumweltprogramme bzw. die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete. Niedersachsen und Rheinland-Pfalz setzen die meisten Mittel für den Förderschwerpunkt 1 ein, also zum Beispiel für die Investitionsförderung oder die Flurneuordnung. In den ostdeutschen Bundesländern – außer Thüringen – sowie im Saarland liegt der Schwerpunkt auf den allgemeinen Entwicklungsmaßnahmen im ländlichen Raum.
 
975 Millionen Euro Bundes und Ländermittel für die GAK 2013
Im Rahmen der Bund-Länder- Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) stellt der Bund 2013 600 Millionen Euro bereit. Gemeinsam mit den komplementären Mitteln der Bundesländer ergibt sich daraus ein Fördervolumen von 975 Millionen Euro. Bund und Länder teilen sich die Ausgaben im Verhältnis 60 zu 40 (Küstenschutz 70 zu 30). Aus Sicht der Landwirtschaft haben die einzelbetrieblichen Maßnahmen einen besonders hohen Stellenwert, darunter insbesondere die Agrarinvestitionsförderung, Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete. 
 
 
„Zweite-Säule“-Förderung 2014 bis 2020 

Deutliche Kürzung der EU-ELER-Mittel
Nach den EU-Beschlüssen zum Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) sind die Mittel für die „2. Säule“ deutlich eingekürzt worden. Danach stehen Deutschland in der Förderperiode 2014 bis 2020 aus dem ELER-Fonds Mittel in Höhe von 8,218 Milliarden Euro zur Verfügung. Dazu kommen ungenutzte Restmittel aus den Direktzahlungen der Jahre 2013 und 2014. Daraus ergibt sich eine Summe von 8,303 Milliarden Euro an EU-Mitteln. Gegenüber der bisherigen Förderperiode (9,077 Milliarden Euro) sind das 8,5 Prozent weniger.
 
AMK hat Mittelverteilung auf die Länder beschlossen
Mit ihrem Beschluss zur Umsetzung der GAP-Reform hat die Agrarministerkonferenz (AMK) am 4. November 2013 auch über die Verteilung der ELER-Mittel auf die Bundesländer entschieden. Danach erfolgt die Verteilung nach dem bisher für die Förderperiode 2007-2013 geltenden Verteilungsschlüssel, der einen besonderen Förderstatus der neuen Länder beinhaltet. Die Verteilung nach diesem historischen Schlüssel soll mit dem Ende der neuen Förderperiode auslaufen.
 
Mindestbeträge für alle Länder
Eine Fortschreibung des historischen Schlüssels würde die großen Unterschiede in der Mittelausstattung zwischen den Bundesländern belassen; gemessen am jährlichen Förderbetrag je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche (LF) liegen die Werte zwischen 33 und 140 Euro je Hektar bei einem Bundesdurchschnitt von 71 Euro je Hektar. Zum Abbau dieser Spanne erhält nach dem AMK-Beschluss jedes Land einen Mindestbetrag von 50 Euro je Hektar. Die dazu erforderliche Umverteilung wird von denjenigen Ländern finanziert, deren Flächenbetrag oberhalb des Bundesdurchschnitts liegt. Zur Berücksichtigung der besonderen Situationen von Niedersachsen/ Bremen und Rheinland-Pfalz erfolgt für diese Länder eine Anhebung auf 52 Euro je Hektar.
 
Umschichtung aus der 1. Säule
Zudem hat die AMK eine Umschichtung von der ersten in die zweite Säule in Höhe von 4,5 Prozent der Direktzahlungen der Jahre 2015 bis 2019 beschlossen. Diese Mittel stehen in den Jahren 2016 bis 2020 in der zweiten Säule zur Verfügung. Es handelt sich um eine Summe von rund 1,14 Milliarden Euro. Die Mittel sollen nach ihrem Aufkommen in den jeweiligen Bundesländern verbleiben und zweckgebunden für Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen, die Förderung von Grünlandstandorten und benachteiligten Gebiete, den Öko-Landbau sowie zur Stärkung tiergerechter Haltung verwendet werden.
 
ELER bleibt finanzstarkes Förderinstrument
Über die gesamte Förderperiode stehen 9,446 Milliarden Euro EU-ELER-Mittel zur Verfügung. Das sind rund 370 Millionen Euro oder gut 4 Prozent mehr als in der Förderperiode 2007-2013. Pro Jahr fließen ab 2014 durchschnittlich 1,35 Milliarden Euro aus Brüssel in die Förderung des ländlichen Raums. Hinzu kommt die nationale Mitfinanzierung der EU-Mittel über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ und weitere regionale Quellen (Land, Kommunen).
 
Bei den Strukturfonds starke Kürzung
Die nach Deutschland fließenden Mittel aus den Europäischen Strukturfonds (ESF und EFRE) werden stark zurückgehen. In der anstehenden Förderperiode 2014-2020 fließen mit 19,3 Milliarden Euro 27 Prozent weniger Strukturfondsmittel nach Deutschland (Förderperiode 2007-2013 26,3 Milliarden Euro). Was den EFRE angeht, erhalten die neuen Länder (Übergangsregionen) nur noch 60 Prozent der bisherigen Mittel, bei den übrigen Gebieten Deutschlands sind es entsprechend nur noch 80 Prozent.
 
Keine Förderachsen mehr, dafür Zielvereinbarungen
An 2014 wird es keine Förderachsen mit Mindestbudgets mehr geben. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten mindestens 30 Prozent der ihnen zugewiesenen EU-Fördermittel der 2. Säule für umweltbezogene Maßnahmen wie z.B. Agrarumweltmaßnahmen oder den Ökologischen Landbau einsetzen. Auch müssen mindestens 5 Prozent der ELER-Mittel für LEADER eingesetzt werden. Die ELER-Programme basieren ab 2014 auf einer Zielvereinbarung zwischen der Kommission und dem einzelnen Mitgliedstaat/ Bundesland.
 
Übergangsregelungen für das Jahr 2014
Mit noch vorhandenen Mitteln aus der laufenden Förderperiode 2007-2013 („altes Geld“) können in 2014 und 2015 (n+2-Regel) noch Maßnahmen grundsätzlich nach bisherigem Recht gefördert werden. Eine andere noch zu erlassene Übergangsregelung bezieht sich auf die Fälle, wo die „Altmittel“ komplett ausgegeben worden sind, aber in 2014 noch Ausgaben für Verpflichtungen aus den Vorjahren anstehen (insbesondere bei mehrjährigen Maßnahmen wie Agrarumweltmaßnahmen, Erstaufforstung, Investitionen). Zur Bedienung dieser Altverpflichtungen sollen Mittel aus der neuen Förderperiode („neues Geld“) herangezogen werden können.
 
Dennoch werden Förderlücken entstehen
Im Vergleich zu vorangegangenen Förderperioden gibt es eine zusätzliche Übergangsregelung. Sie bezieht sich auf alle flächengebundenen Maßnahmen (Ausgleichszulage, Natura 2000-Zahlungen, Agrar- und Forstumweltmaßnahmen) und Maßnahmen zur Förderung des Tierwohls. Auf Drängen von Rat und Parlament ist auch die landwirtschaftliche Investitionsförderung mit in die Übergangsregelung einbezogen worden. Bei allen vorgenannten Maßnahmen kann mit „neuem Geld“ auch in 2014 nach den bisherigen Regeln gefördert werden. Grund dafür sind die Verflechtungen mit der 1. Säule der GAP und die hier erst in 2015 wirksam werdenden neuen Konditionen zur Gewährung der Direktzahlungen (besonders Greening). Für Maßnahmen, die nicht unter diese Übergangsregelung fallen, drohen in 2014 Förderlücken, weil die Länder frühestens fördern werden, wenn sie ihre Programme zur ländlichen Entwicklung der Kommission zur Genehmigung vorgelegt haben.
 
Ausgleichszulage und Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete
Die Ausgleichszulage soll mit etwas höheren Fördersätzen fortgeführt werden. Gegen den Widerstand Deutschlands wurde auch beschlossen, dass eine Neuabgrenzung der benachteiligten Gebiete (außerhalb der Bergebiete) auf Basis von acht biophysikalischen Indikatoren wie Steinigkeit, Durchwurzelungstiefe, Hitzestress oder Hängigkeit spätestens 2018 zur Anwendung kommen soll. Die Neuabgrenzung soll dabei auf Basis von „administrativen Einheiten“ (in Deutschland Gemeinde- und/ oder Gemarkungsebene) erfolgen. Eine „administrative Einheit“ gilt als benachteiligt, wenn eine oder mehrere Benachteiligungen mindestens 60 Prozent der landwirtschaftlichen Fläche betreffen.
 
Sachgerechte Neuabgrenzung eine große Herausforderung
Über eine Feinabgrenzung („Finetuning“) sollen in einem zweiten Schritt die Gebiete aus der ermittelten Gebietskulisse wieder herausgenommen werden, die ihre Benachteiligungen „überwunden“ haben. Zusätzliche Abgrenzungsmöglichkeiten von benachteiligten Gebieten bestehen über die Abgrenzung von Gebieten „mit anderen spezifischen Nachteilen“. Insgesamt können über diese zusätzliche Abgrenzungsmöglichkeit bis zu 10 Prozent der Landesfläche abgegrenzt werden. Die Abgrenzung dieser Gebiete kann kumulativ auf der Basis von zwei unterschwelligen biophysikalischen Kriterien (20 Prozent-Schwelle) erfolgen. Bund und Länder sehen in der geforderten Neuabgrenzung einer sachgerechten und nachvollziehbaren Gebietskulisse eine große Herausforderung.