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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)
Die Verordnung zur „Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums“ (ELER-Verordnung) bildet den Rahmen für die 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Die Politik für ländliche Räume soll die Reformen der 1. Säule der GAP flankieren und gleichzeitig einen Beitrag zur Umsetzung von Wachstum, Beschäftigung und Nachhaltigkeit in ländlichen Räumen leisten.
 
Bundesländer haben Gestaltungsspielraum
Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, werden die Maßnahmen der 2. Säule von der EU nur zum Teil finanziert. In Deutschland zahlen sowohl der Bund als auch die Bundesländer die Kofinanzierung, bei einigen Maßnahmen auch nur die Regionen (Bundesländer, aber auch Landkreise und Kommunen). Die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) als das zentrale Instrument der nationalen Agrarstrukturpolitik gibt für viele Maßnahmen den nationalen Förderrahmen vor. Innerhalb des GAK-Förderrahmens wiederum haben die Bundesländer Gestaltungsspielraum, ergänzende oder einschränkende Förderbedingungen zu erlassen. Für den einzelnen Landwirt vor Ort sind nur die spezifischen Förderbestimmungen in seinem Bundesland maßgebend.
 
Bundesländer setzen Förderprioritäten fest
Auf Basis der „Nationalen Strategie“ legen die Bundesländer in ihren Entwicklungsprogrammen die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung fest. Die Europäische Kommission muss diese Entwicklungsprogramme genehmigen. Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) wurde von der EU-Kommission als sogenannte nationale Rahmenreglung genehmigt. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU oder des Bundes Maßnahmen durchführen; diese sind jedoch von der EU-Kommission beihilferechtlich zu prüfen und zu genehmigen. Für den Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die Förderrichtlinien der Bundesländer maßgeblich.
 
Nationale Alleingänge sind nur begrenzt möglich
Alle Fördermaßnahmen unterliegen einem aufwändigen Genehmigungsverfahren der EU-Kommission. Großzügiger ist die EU bei sogenannten „Kleinbeihilfen“ (De-minimis-Verordnung). Diese dürfen bei landwirtschaftlichen Unternehmen für einen gleitenden Dreijahreszeitraum 7.500 Euro nicht überschreiten. Hinter dieser Regelung steht das Ziel, keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten entstehen zu lassen.
 
2007 bis 2013 unterstützt die EU den ländlichen Raum mit gut 96 Milliarden Euro
Für die 27 EU-Mitgliedstaaten stehen bis 2013 96,3 Milliarden Euro Fördermittel im Rahmen von ELER zur Verfügung (in jeweiligen Preisen). Die Europäische Kommission schätzt, dass 65 Prozent dieser Zahlungen der Landwirtschaft mittel- oder unmittelbar zugute kommen, allerdings bei enormen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten.
Die Beitrittsländer haben einen großzügig bemessenen Finanzrahmen für die ELER-Förderung erhalten. Von den 96,3 Milliarden Euro ELER-Mitteln entfallen 37,6 Milliarden Euro oder 39 Prozent auf die 12 neuen Mitgliedstaaten. 
 
Auch EU-Strukturfonds fließen in die ländlichen Räume
Zu den Strukturfonds zählen der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Europäische Kohäsionsfonds. Ziele der Strukturfonds sind die Förderung der strukturellen Entwicklung benachteiligter Regionen und der Anpassungsfähigkeit an den wirtschaftlichen Wandel. Mit 347 Milliarden Euro – das ist ein Drittel des EU-Haushaltes – umfassen der EFRE, der ESF und der Kohäsionsfonds dreieinhalbmal mehr EU-Mittel als der ELER (96 Milliarden Euro). Besonders die Mittel des EFRE kommen zu einem großen Teil auch ländlichen Räumen zugute.
 
Pro Jahr knapp 2,6 Milliarden Euro
Im Rahmen des ELER wurden im Zeitraum 2007 bis 2013 jährlich etwa 2,55 Milliarden Euro europäische und nationale Mittel bereitgestellt. Die Förderung orientiert sich an den vier Förderschwerpunkten (Achsen). 31 Prozent der gesamten Mittel fließen in den Förderschwerpunkt 1 Wettbewerbsfähigkeit, 40 Prozent in den Förderschwerpunkt 2 Umwelt/Landschaft, knapp 24 Prozent in den Förderschwerpunkt 3 Ländliche Entwicklung/Diversifizierung und weitere 5 Prozent in die Förderung von LEADER.
 
Unterschiedliche Förderschwerpunkte der Länder
Die meisten süd- und westdeutschen Länder verwenden den Löwenanteil der Mittel für Agrar-umweltprogramme bzw. die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete. Niedersachsen und Rheinland-Pfalz setzen die meisten Mittel für den Förderschwerpunkt 1 ein, also zum Beispiel für die Investitionsförderung oder die Flurneuordnung. In den ostdeutschen Bundesländern – außer Thüringen – sowie im Saarland liegt der Schwerpunkt auf den allgemeinen Entwicklungsmaßnahmen im ländlichen Raum.
 
976 Millionen Euro Bundes- und Ländermittel für die GAK 2012
Im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) stellt der Bund 2012 600 Millionen Euro bereit. Gemeinsam mit den komplementären Mitteln der Bundesländer ergibt sich daraus ein Fördervolumen von 976 Millionen Euro. Bund und Länder teilen sich die Ausgaben im Verhältnis 60 zu 40 (Küstenschutz 70 zu 30). Aus Sicht der Landwirtschaft haben die einzelbetrieblichen Maßnahmen einen besonders hohen Stellenwert, darunter insbesondere die Agrarinvestitionsförderung, Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete.
 
 
„Zweite-Säule“-Förderung 2014 bis 2020
 
Kommission will ELER-Mittel gegenüber 2013 nominal unverändert lassen
Den Kommissionsvorschlägen zufolge sollen im Rahmen des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) für den Zeitraum 2014 - 2020 für die 2. Säule-Förderung (ELER) nominal genauso viel Mittel zur Verfügung stehen wie im Jahr 2013. Dagegen wird für die Strukturfonds ein Aufwuchs der Mittel vorgeschlagen.
 
Umverteilung zwischen den Mitgliedstaaten
Zur „besseren Zielerreichung“ sollen die ELER-Mittel nach den Kommissionsvorstellungen zwischen den Mitgliedstaaten neu verteilt werden. Dies soll anhand „objektiver Kriterien“ und anhand des bisherigen an die Mitgliedstaaten gewährten Fördermittelumfanges erfolgen. Deutschland könnte gegenüber der bisherigen Förderperiode Schätzungen zufolge ELER-Mittel verlieren, allerdings in begrenztem Umfang. Konkrete Zahlen hatte die EU-Kommission zum Redaktionsschluss noch nicht vorgelegt.
 
Auch Umverteilungen zwischen den beiden Säulen der GAP möglich
Nach den Kommissionsvorschlägen von Oktober 2011 sind auch Umverteilungen der Mittel zwischen 1. und 2. Säule möglich, und zwar können Mitgliedstaaten bis zu 10 Prozent ihrer 1. Säule-Mittel in die 2. Säule transferieren. Die zwölf Mitgliedstaaten, deren Direktzahlungsniveau unter 90 Prozent des entsprechenden EU-Durchschnitts liegt (Deutschland zählt nicht dazu), können umgekehrt bis zu 5 Prozent ihrer 2. Säule-Mittel in die 1. Säule transferieren. Der Europäische Rat und das Parlament wollen diese Umverteilungsmöglichkeiten tendenziell noch erweitern. Voraussichtlich sollen diese Mittel auch von der Pflicht zur Kofinanzierung ausgenommen werden.
 
ELER-Inhalte werden von Rat, Parlament und Kommission gemeinsam festgelegt
Die Inhalte der ELER-Förderung werden vom Agrarrat und dem Europäischen Parlament im Einvernehmen mit der Kommission beschlossen (Trilog-Verfahren).  Dies wird frühestens im Frühjahr 2013 der Fall sein. Das gilt voraussichtlich auch für die mögliche Umverteilung der ELER-Mittel zwischen den Mitgliedstaaten.
 
Keine Förderachsen mehr, dafür Zielvereinbarungen
Künftig soll es keine Förderachsen mit Mindestbudgets mehr geben. Lediglich bei LEADER (mind. 5 Prozent der ELER-Mittel) sollen finanzielle Vorgaben eingezogen werden. Das Parlament drängt darauf, auch bei den Agrarumweltmaßnahmen (mind. 25 Prozent der ELER-Mittel) finanzielle Vorgaben festzulegen. Die ELER-Programme sollen künftig auf einer Zielvereinbarung zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat basieren. Die Ziele und Maßnahmen sollen sich an den „Unionsprioritäten“ orientieren,  quantifiziert sowie mit einer Ex-Ante-Evaluierung und einer Stärken-Schwächen-Analyse unterlegt werden.
 
Änderungen bei der EU-Kofinanzierung
Nach den Kommissionsvorstellungen wird bei der EU-Kofinanzierung der ELER-Förderung künftig zwischen „weniger entwickelten Regionen“ (Bruttosozialprodukt pro Kopf unter 75 Prozent des EU-Durchschnitts) und entwickelten Regionen unterschieden. Ab 2014 soll ganz Deutschland „ein entwickeltes Gebiet“ sein, für das der EU-Kofinanzierungssatz maximal 50 Prozent betragen darf. Mindestens 50 Prozent müssen aus nationalen öffentlichen Mitteln (Bund, Länder, Kommunen) stammen. Damit verlieren die ostdeutschen Bundesländer sowie der Regierungsbezirk Lüneburg ihren Förderstatus als Konvergenzgebiet (Ziel 1-Gebiet). Hier waren bislang maximale  ELER-Kofinanzierungsanteile zwischen 75 und 85 Prozent möglich.
 
Investitionsförderung landwirtschaftlicher Unternehmen
Bei der Investitionsförderung landwirtschaftlicher Unternehmen soll die maximale Beihilfeintensität (Verhältnis von öffentlichen Mitteln zu förderfähigen Kosten) wie bisher grundsätzlich 40 Prozent betragen. Diese kann sich aber unter bestimmten Bedingungen (Junglandwirte, benachteiligte Gebiete, Kooperationen) um jeweils bis zu 20 Prozentpunkte erhöhen und zusammen auf bis zu 90 Prozent kumulieren. 
 
Stärkere Öffnung der 2. Säule für Unternehmen im ländlichen Raum
Auch bislang konnten über die 2. Säule der GAP auch nichtlandwirtschaftliche Kleinstunternehmen im ländlichen Raum gefördert werden. Das sind gemäß EU-Definition Unternehmen mit weniger 10 Arbeitsarbeitskräften und 2 Millionen Euro Jahresumsatz. Künftig sollen auch die „Kleinunternehmen“ einbezogen werden können (weniger als 50 Arbeitskräfte und 10 Millionen Euro Jahresumsatz). 
 
Stärkere Öffnung der ELER-Förderung für nicht landwirtschaftliche Zwecke
Bei den ländlichen Infrastrukturen und damit für Kommunen soll nahezu alles gefördert werden, was die „Kleininfrastruktur“ unterstützt. Dazu gehören lokale Grundversorgung, Basisdienstleistungen, Freizeitinfrastruktur oder „ländliches Erbe“. Besondere Aufmerksamkeit widmet die Kommission der Investitionsförderung in erneuerbare Energien und in Breitband.
 
Ausgleichszulage und Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete
Die Ausgleichszulage soll mit etwas höheren Fördersätzen fortgeführt werden. Die Kommission hält an ihrem Verordnungsvorschlag von Oktober 2011 an einer Neuabgrenzung der benachteiligten Gebiete (außerhalb der Bergebiete) auf Basis von acht biophysikalischen Indikatoren wie Steinigkeit, Durchwurzelungstiefe, Hitzestress oder Hängigkeit fest. Sie findet dazu auch grundsätzlich die mehrheitliche Unterstützung im Rat, während das Parlament darauf drängt, dass die Kommission bis Ende 2014 neue Abgrenzungsvorschläge vorlegen soll.
Nach den von den Bundesländern vorgenommenen Simulationen zur Neuabgrenzung würden 32 Prozent der bislang als benachteiligt abgegrenzten Flächen aus der Fördergebietskulisse herausfallen. Bei den in Deutschland verwendeten Abgrenzungskriterien wie LVZ und EMZ (Ertragsmesszahl) findet vor allem die Tatsache Berücksichtigung, dass erst das Zusammenwirken mehrerer Faktoren die Benachteiligung ausmacht.