©
4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union ist auf die Förderung der Landwirtschaft wie auch der ländlichen Räume ausgerichtet. Den Kern der Förderung bilden die EU-Direktzahlungen (siehe Kapitel 4.2). Neben der „ersten Säule“ der GAP besteht die Förderung aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) als „zweiter Säule“ der GAP. Mit der Förderung von Investitionen in der Landwirtschaft sollen deren Wettbewerbsfähigkeit verbessert und der Strukturwandel abgefedert werden. Ebenso wird die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen über Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete honoriert. Schließlich geht es um die Stärkung der Wirtschaftskraft und der Attraktivität ländlicher Räume durch die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Erhaltung von Basisdienstleistungen zur Grundversorgung.

Bundesländer sind Herr des Fördergeschehens
Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, müssen die EU-Mittel der 2. Säule mit nationalen öffentlichen Mitteln von Bund, Ländern oder Kommunen kofinanziert werden und entfalten dadurch eine erhebliche Hebelwirkung. Die Ausgestaltung der Förderung erfolgt im Rahmen von Programmen zur ländlichen Entwicklung. Diese werden in Deutschland von den Bundesländern erarbeitet. Eingang in diese Programme finden auch Maßnahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK). Bei den GAK-Maßnahmen haben die Bundesländer Gestaltungsspielraum, ergänzende oder einschränkende Förderbedingungen zu erlassen. Für den einzelnen Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die Förderbestimmungen seines Bundeslandes maßgebend, wie sie in dem länderspezifischen Ländlichen Entwicklungsprogramm dokumentiert sind.

Bundesländer legen ihre Förderprioritäten fest
Die Bundesländer legen in ihren Programmen zur ländlichen Entwicklung (Entwicklungsprogramme Ländlicher Raum, EPLR) die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung fest. Die Europäische Kommission genehmigt diese. Wesentliche Teile der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) sind von der EU-Kommission als sogenannte Nationale Rahmenreglung (NRR) genehmigt worden. Damit gilt die Konformität mit der ELER-Verordnung als bestätigt. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU Maßnahmen durchführen („nationale top ups“). Soweit diese aber nicht auf den ELER-Fördergrundsätzen basieren oder nicht in den ELER-Länderprogrammen ausgewiesen sind, ist eine gesonderte beihilferechtliche Prüfung und Genehmigung durch die EU-Kommission erforderlich. Die Genehmigung sämtlicher deutscher ELER-Programme für den Zeitraum bis 2020 durch die Kommission lag im Mai 2015 vor.

Mittelvolumen für 2014-2020 in Deutschland
In Deutschland stehen in der Förderperiode 2014-2020 knapp 16,9 Milliarden Euro aus öffentlichen Mitteln für die Förderung der ländlichen Entwicklung zur Verfügung. Das sind durchschnittlich rund 2,4 Milliarden Euro pro Jahr. Ausgangspunkt bilden rund 8,3 Milliarden Euro aus dem ELER. Diese EU-Mittel werden mit rund 4,7 Milliarden Euro von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert. Einige Länder setzen über die ELER-Programme hinaus freiwillig zusätzliche Mittel in Höhe von zusammen gut 2,7 Milliarden Euro ein. Weiterhin werden insgesamt gut 1,1 Milliarden Euro EU-Mittel von den Direktzahlungen der ersten Säule in die 2. Säule umgeschichtet. Eine nationale Kofinanzierung ist für diese Umschichtungsmittel nicht zwingend erforderlich.

Schwerpunkt liegt auf der Förderung von Ökosystemen


Auch wenn die einzelnen Maßnahmen in den Länderprogrammen nur bedingt miteinander verglichen werden können, ergibt eine Analyse, dass fast die Hälfte der vorgesehenen Mittel (49 Prozent) für die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung von Ökosystemen verwendet werden. Zweitwichtigste Förderpriorität stellt die Förderung der ländlichen Entwicklung dar (24 Prozent). Die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben spielt dagegen mit einem Ausgabenanteil von 15 Prozent eine eher untergeordnete Rolle. Eine Schwerpunktsetzung in Richtung Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen ist unverkennbar. Die Mittel für den Ökolandbau und LEADER haben sich im Vergleich zur Förderperiode 2007-2013 in etwa verdoppelt. Noch stärker als in der bisherigen Förderperiode divergieren in der neuen Förderperiode die Förderschwerpunkte der Bundesländer. Sie ergeben sich aus den regionalen Gegebenheiten und den jeweiligen politischen Entwicklungszielen.

Verwendung der Umschichtungsmittel
Die Umschichtungsmittel werden nach dem Beschluss der Agrarminister vom November 2013 für Maßnahmen in der Landwirtschaft eingesetzt, z.B. für die Stärkung von Grünlandstandorten, zur Förderung natürlich benachteiligter Gebiete (24 Prozent über alle Länderprogramme), Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen (41 Prozent), Ökolandbau (13 Prozent) und tiergerechte Haltung (4 Prozent).

Auch andere EU-Fonds unterstützen die ländlichen Räume
Zu den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) zählen neben dem ELER der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Europäische Kohäsionsfonds (KF) sowie der Europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF). Ziele der ESI-Fonds sind die Förderung der strukturellen Entwicklung benachteiligter Regionen und der Anpassungsfähigkeit an den wirtschaftlichen Wandel. Besonders die Mittel des EFRE kommen zu einem großen Teil auch ländlichen Räumen zugute.
Die nach Deutschland fließenden Mittel aus dem EFRE und dem ESF gehen in der laufenden Förderperiode 2014-2020 allerdings stark zurück. Mit zusammen 19,2 Milliarden Euro fließen 27 Prozent weniger EU-Mittel nach Deutschland (Förderperiode 2007-2013 26,3 Milliarden Euro). Im Vergleich dazu ist der Rückgang der ELER-Mittel von 9,1 auf 8,3 Milliarden Euro vergleichsweise gering (- 9 Prozent) und wird durch die Umschichtung der Mittel aus der ersten Säule mehr als aufgefangen. Über die gesamte Förderperiode stehen 9,4 Milliarden Euro EU-Mittel für die ländliche Entwicklung zur Verfügung. Das sind rund 365 Millionen Euro oder gut 4 Prozent mehr als in der Förderperiode 2007-2013. Damit fließen pro Jahr 1,35 Milliarden Euro aus Brüssel in die Förderung des ländlichen Raums in Deutschland.

Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete
Die Ausgleichszulage wird in speziell abgegrenzten natürlich benachteiligten Gebieten gewährt. Nach der neuen ELER-Verordnung muss bis 2018 eine Neuabgrenzung der natürlich benachteiligten Gebiete (außerhalb der Bergebiete) auf Basis von acht biophysikalischen Indikatoren wie Steinigkeit, Durchwurzelungstiefe, Hitzestress oder Hangneigung erfolgen, und zwar auf Basis von „administrativen Einheiten“ (in Deutschland Gemeinde- und/oder Gemarkungsebene). Eine „administrative Einheit“ gilt als benachteiligt, wenn eine oder mehrere Benachteiligungen mindestens 60 Prozent der landwirtschaftlichen Fläche betreffen. Das Saarland will bereits ab 2016, Bayern entsprechend ab 2017 neu abgegrenzt haben.

Sachgerechte Neuabgrenzung als große Herausforderung
Über eine Feinabgrenzung („Finetuning“) sollen in einem zweiten Schritt die Gebiete aus der ermittelten Gebietskulisse wieder herausgenommen werden, die ihre Benachteiligungen „überwunden“ haben. Zusätzliche Abgrenzungsmöglichkeiten von benachteiligten Gebieten bestehen über die Abgrenzung von Gebieten „mit anderen spezifischen Nachteilen“. Insgesamt können über diese zusätzliche Variante bis zu 10 Prozent der Landesfläche abgegrenzt werden. Die Abgrenzung dieser Gebiete kann auch auf der Basis von zwei unterschwelligen biophysikalischen Kriterien (20 Prozent-Schwelle) erfolgen.