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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union ist auf die Förderung der Landwirtschaft wie auch der ländlichen Räume ausgerichtet. Den Kern der Förderung bilden die EU-Direktzahlungen, siehe Kapitel 4.2. Neben der „ersten Säule“ der GAP besteht die Förderung aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) als „zweiter Säule“ der GAP. Mit der Förderung von Investitionen in der Landwirtschaft sollen deren Wettbewerbsfähigkeit verbessert und der Strukturwandel abgefedert werden. Mit Agrarumweltmaßnahmen und der Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete soll eine nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen sichergestellt werden. Viele weitere Maßnahmen haben die Förderung ländlicher Infrastrukturen im Fokus.
 
Bundesländer entscheiden 
Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, müssen die EU-Mittel der 2. Säule in der Regel mit nationalen öffentlichen Mitteln von Bund, Ländern oder Kommunen kofinanziert werden und entfalten dadurch eine erhebliche Hebelwirkung. Die entsprechenden Programme zur Förderung der Ländlichen Entwicklung werden in Deutschland von den Bundesländern erarbeitet. Die Förderschwerpunkte der einzelnen Bundesländer sind unterschiedlich. Eingang in die Länderprogramme finden auch Maßnahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK). Für den einzelnen Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die Förderbestimmungen seines Bundeslandes maßgebend.
 
ELER-Förderung als Kofinanzierung 
Der maximale EU-Kofinanzierungssatz an den öffentlichen Ausgaben einer ELER-Maßnahme beträgt 53 Prozent (Basissatz). Mindestens 47 Prozent müssen aus nationalen öffentlichen Mitteln (Bund, Länder, Kommunen) stammen. Für Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen einschließlich der Ökolandbauförderung gilt ein maximaler EU-Kofinanzierungssatz von 75 Prozent. Als „Übergangsregionen“ haben die meisten Gebiete in den neuen Bundesländern einen besonderen Förderstatus: In Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Sachsen (ohne den Regierungsbezirk Leipzig) sowie Brandenburg (ohne Brandenburg-Südwest) beträgt die maximale EU-Kofinanzierung 75 Prozent; in Brandenburg-Südwest entsprechend 63 Prozent und im Regierungsbezirk Leipzig sowie im übrigen Bundesgebiet entsprechend 53 Prozent. Für umgeschichtete EU-Mittel aus der 1. Säule gilt die Ausnahme, dass deren Einsatz nicht mit nationalen Mitteln kofinanziert werden muss.
 
Bundesländer legen ihre Förderprioritäten fest 
Die Bundesländer legen in ihren Programmen zur ländlichen Entwicklung (Entwicklungsprogramme Ländlicher Raum, EPLR) die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung fest. Die Europäische Kommission genehmigt diese. Wesentliche Teile der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) sind von der EU-Kommission als sogenannte Nationale Rahmenregelung (NRR) genehmigt worden. Damit gilt die Konformität mit der ELER-Verordnung als bestätigt. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU Maßnahmen durchführen und sich diese im Rahmen der ELER-Länderprogramme genehmigen lassen („nationale top ups“). Andernfalls ist eine gesonderte beihilferechtliche Prüfung und Genehmigung durch die EU-Kommission erforderlich.
 
Mittelvolumen für 2014-2020 in Deutschland 
In Deutschland stehen in der Förderperiode 2014-2020 knapp 16,9 Milliarden Euro aus öffentlichen Mitteln für die Förderung der ländlichen Entwicklung zur Verfügung. Das sind durchschnittlich rund 2,4 Milliarden Euro pro Jahr. Ausgangspunkt bilden rund 8,3 Milliarden Euro aus dem ELER. Diese EU-Mittel werden mit rund 4,7 Milliarden Euro von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert. Einige Länder setzen über die ELER-Programme hinaus zusätzliche Mittel in Höhe von zusammen gut 2,7 Milliarden Euro ein. Hinzu kommen insgesamt gut 1,1 Milliarden Euro EU-Mittel aus der Umschichtung der Direktzahlungen aus der ersten Säule in die 2. Säule. Eine nationale Kofinanzierung ist für diese Umschichtungsmittel nicht zwingend erforderlich.
 
Schwerpunkt liegt auf der Förderung von Ökosystemen 
Auch wenn die einzelnen Maßnahmen in den Länderprogrammen nur bedingt miteinander verglichen werden können, ergibt eine Analyse, dass fast die Hälfte der vorgesehenen Mittel (49 Prozent) für die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung von Ökosystemen verwendet wird. 26 Prozent der Gesamt-LF in Deutschland sind in Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen eingebunden, EU-weit sind es entsprechend ein Viertel. Zweitwichtigste Förderpriorität stellt die Förderung der ländlichen Entwicklung dar (24 Prozent). Die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben spielt dagegen mit einem Ausgabenanteil von 15 Prozent eine eher untergeordnete Rolle, auch im EU-Vergleich. Die Mittel für den Ökolandbau und LEADER haben sich im Vergleich zur Förderperiode 2007-2013 in etwa verdoppelt. Noch stärker als in der Vergangenheit divergieren die Förderschwerpunkte der Bundesländer. Sie ergeben sich aus den regionalen Gegebenheiten und den jeweiligen politischen Entwicklungszielen.
 
Verwendung der Umschichtungsmittel 

Die Umschichtungsmittel werden nach dem Beschluss der Agrarminister vom November 2013 für Maßnahmen in der Landwirtschaft eingesetzt, z.B. für die Stärkung von Grünlandstandorten, zur Förderung natürlich benachteiligter Gebiete (24 Prozent über alle Länderprogramme), Agrarumweltund Klimaschutzmaßnahmen (41 Prozent), Ökolandbau (13 Prozent) und tiergerechte Haltungsverfahren (4 Prozent).
 
Auch andere EU-Fonds unterstützen die ländlichen Räume 
Zu den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) zählen neben dem ELER der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Europäische Kohäsionsfonds (KF) sowie der Europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF). Ziele der ESI-Fonds sind die Förderung der strukturellen Entwicklung benachteiligter Regionen und der Anpassungsfähigkeit an den wirtschaftlichen Wandel. Besonders die Mittel des EFRE kommen zu einem großen Teil 123 4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume auch ländlichen Räumen zugute. Die nach Deutschland fließenden Mittel aus dem EFRE und dem ESF gehen in der laufenden Förderperiode 2014-2020 allerdings stark zurück. Mit zusammen 19,2 Milliarden Euro fließen 27 Prozent weniger EU-Mittel nach Deutschland (Förderperiode 2007-2013 26,3 Milliarden Euro). Im Vergleich dazu ist der Rückgang der ELER-Mittel von 9,1 auf 8,3 Milliarden Euro vergleichsweise gering (- 9 Prozent) und wird durch die Umschichtung der Mittel aus der ersten Säule mehr als aufgefangen. 9,4 Milliarden Euro EU-Mittel für die ländliche Entwicklung in der laufenden Förderperiode sind gut 4 Prozent mehr als in der Förderperiode 2007-2013.
 
Was ist LEADER? 
Nach dem LEADER-Ansatz schließen sich lokale Akteure aus den verschiedenen öffentlichen und nicht öffentlichen Interessenkreisen zu Lokalen Aktionsgruppen (LAG) zusammen. Sie erarbeiten gemeinsam ein Entwicklungskonzept für ihre Region und zeigen darin Schwächen, Stärken und Entwicklungsmöglichkeiten auf. Auf der Basis dieses Konzeptes werden dann geeignete Projekte zur Förderung ausgewählt und umgesetzt. Mit der neuen Förderperiode erfolgte nochmals eine Ausweitung der LEADER- Förderung. 321 Lokale Aktionsgruppen decken etwa drei Viertel der Gesamtfläche Deutschlands ab.
 
1.184 Millionen Euro Bundes- und Ländermittel für die GAK 2017
Im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) stellt der Bund 2017 725 Millionen Euro bereit. Gemeinsam mit den komplementären Mitteln der Bundesländer ergibt sich daraus ein Fördervolumen von 1.184 Millionen Euro. Bund und Länder teilen sich die Ausgaben im Verhältnis 60 zu 40 (Küstenschutz 70 zu 30). Aus Sicht der Landwirtschaft haben die einzelbetrieblichen Maßnahmen einen besonders hohen Stellenwert, darunter insbesondere die Agrarinvestitionsförderung, die Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete.
 
Grundlegende Vereinfachung der ELER-Förderung nach 2020?
Die Diskussion um die ELER-Förderung nach 2020 wird stark von Bestrebungen nach einer grundlegenden Vereinfachung geprägt. Das Spektrum reicht von mehr oder weniger tiefgreifenden Vereinfachungen im bestehenden Fördersystem bis zu einem Systemwechsel mit einer stärker ergebnisorientierten Programmierung und einem rein nationalen Umsetzungs-, Verwaltungs- und Kontrollsystem.
 
GAK-Förderspektrum erweitert 
Mit der in 2016 beschlossenen Erweiterung des GAK-Förderspektrums sollen insbesondere die Maßnahmen im Bereich der Integrierten Ländlichen Entwicklung (ILE) ergänzt und gestärkt werden. Zu den neuen Maßnahmen gehören vor allem die Förderung von nicht-landwirtschaftlichen Kleinstunternehmen der Grundversorgung (bis 10 Mitarbeiter, bis 2 Millionen Jahresumsatz) sowie die Umnutzung dörflicher Bausubstanz. Neu ist auch die Förderung des nicht-produktiven investiven Naturschutzes. Ab 2018 kommen Vertragsnaturschutz- und Waldumweltmaßnahmen als neue Fördergrundsätze hinzu.