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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.1 Agrarhandelspolitik

Bedeutung von Handelsabkommen für den Agrarsektor
Hinter bilateralen und multilateralen Handelsabkommen steht das Ziel, den wirtschaftlichen Wohlstand zu fördern. Multilaterale Abkommen – vor allem im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) – gelten dabei als besonders wirkungsvoll, da international einheitliche Handelsregeln Planungs- und Rechtssicherheit für die Unternehmen schaffen. Gegenwärtig erlöst die deutsche Ernährungs- und Agrarwirtschaft jeden vierten Euro im Export (Daten zum Agraraußenhandel siehe Kapitel 6.5).
 
Weltweite Zunahme bilateraler Handelsabkommen
Seit einigen Jahren ist weltweit eine Zunahme der bilateralen Handelsabkommen zu beobachten. Im Januar 2012 waren nach Angaben der WTO 319 bilaterale und regionale Vereinbarungen in Kraft. Insgesamt gab es seit 1948 mit dem Beginn der GATT/ WTO 511 Abkommen, von denen aber bereits eine Vielzahl nicht mehr aktiv ist, da sich ihre Wirkung etwa mit den letzten EU-Erweiterungsrunden erübrigt hat. Von diesen 511 Handelsverträgen wurden nur 123 zwischen 1948 und 1994 geschlossen. Bilaterale Handelsabkommen jüngeren Datums gehen häufig über den reinen Warenhandel hinaus und behandeln auch nicht-tarifäre Aspekte wie Produktionsstandards, Dienstleistungen, Schutz geistigen Eigentums oder Umweltstandards.
 
Bilaterale Handelsbeziehungen sind europäische Tradition
Der Trend zu bilateralen Freihandelsabkommen ist nicht neu. Europa zählt hier zu den Pionieren. Die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) in 1957 und der EFTA (European Free Trade Association) in 1960 sind hier Beispiele. Auch in späteren Jahren setzte sich die europäische Vorreiterrolle vor allem durch die Erweiterungen der EU fort. Hinzu kommen Handelsvereinbarungen mit der Türkei (1996), Mexiko (2000), Südafrika (2000) sowie Staaten des ehemaligen Jugoslawien.
 
Multilateralität und die Lamy-Doktrin
Mit der Jahrtausendwende erfuhr dieses handelspolitische Vorgehen einen Strategiewechsel: Bis dahin räumte die EU unter dem damaligen Handelskommissar Pascal Lamy (ab 2005 Generalsekretär der WTO) den WTO-Verhandlungen eine deutliche Priorität vor bilateralen Verträgen ein. Demnach sollten von europäischer Seite keine neuen bilateralen Verhandlungen vor Ende der WTO-Runde begonnen werden.
 
WTO-Doha-Runde in der Sackgasse
Die im Jahr 2001 in Doha begonnene WTO-Runde hat neben dem weiteren Abbau von Handelshemmnissen die bessere Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft zum Ziel. Ein Abschluss ist gegenwärtig trotz erheblicher Vorleistungen der Europäischen Union im Agrarbereich nicht in Sicht. Hauptstreitpunkt ist die Forderung der Industrieländer nach einem verbesserten Marktzugang in Schwellenländern wie Brasilien und Indien.
 
Nordamerika und Asien setzen auf regionale Handelsabkommen
Inzwischen haben viele Staaten Asiens untereinander Handelsverträge abgeschlossen, zum Beispiel China und die ASEAN-Staaten. Das Interesse der westlichen Industriestaaten, mit Wachstumsregionen Handelsabkommen zu schließen, ist beachtlich angestiegen. Auch die Vereinigten Staaten als traditionell multilaterale Triebkraft arbeiten vermehrt auf bilaterale bzw. regionale Freihandelsabkommen hin.
 
Erneute Hinwendung der EU zu bilateraler Handelspolitik seit 2006
Vor allem exportorientierte Branchen befürchteten Nachteile auf wichtigen Auslandsmärkten, wenn die EU allein auf die WTO-Verhandlungen setzt. Deswegen verfolgt die EU-Kommis-sion seit 2006 eine zweigleisige Handelspolitik, die wieder verstärkt auf bilaterale Freihandelsabkommen setzt und die angestrebten WTO-Vereinbarungen nicht aus den Augen verliert.
 
Eine neue Generation bilateraler Freihandelsabkommen
Die EU bezieht über den klassischen Warenhandel auch den Dienstleistungssektor, das öffentliche Auftragswesen oder Kooperationen beim Arbeits- und Umweltschutz in ihre Handelsvereinbarungen ein. Damit möchte die EU die Drittstaaten auch politisch binden.
Bei der Wahl neuer Partner für Freihandelsabkommen setzt die EU besonders auf Staaten mit hohen wirtschaftlichen Wachstumspotenzialen. Zugleich sollen „Schutzmaßnahmen, die gegen die Interessen der EU-Exportwirtschaft gerichtet sind“, beseitigt werden. Vor diesem Hintergrund nahm die EU bereits 2007 Verhandlungen mit wichtigen asiatischen Schwellenländern (Südkorea, ASEAN, Indien) auf. 
 
Südkorea als erstes Freihandelsabkommen der neuen Generation
Am 1. Juli 2011 trat das erste Freihandelsabkommen der Europäischen Union mit Südkorea (EUKOR) in Kraft. Gleichzeitig bildet die Vereinbarung das erste Abkommen Europas mit einem asiatischen Staat. Der Vertrag sieht neben der Öffnung des koreanischen Marktes auch eine regulatorische Kooperation in verschiedenen Industriebranchen vor. 
 
Bedeutung von EUKOR für den Agrarsektor
Mit Export- und Importwerten von jeweils 32 bzw. 36 Milliarden Euro (Eurostat, 2011) zählt der asiatische Staat neben USA, China, Japan und Indien zu den bedeutendsten außereuropäischen Wirtschaftspartnern in der EU. Auf koreanischer Seite ist die EU sogar zweitgrößter Handelspartner und größter Auslandsinvestor.
 
Ein-Jahres-Bilanz: EU-Nahrungsexporte legen zu
Die Bilanz nach einem Jahr Freihandelsabkommen zeigt auf, dass insbesondere die deutschen Exporteure durch das neue Abkommen profitieren. Vor allem der Zuwachs um 163 Prozent bei Nahrungsmitteln zwischen Juli 2011 und Mai 2012 (im Vergleich zum Vorjahreszeitraum) ist beachtlich. Hier wirkte sich besonders die Wiederzulassung deutscher Schweinefleischausfuhren positiv aus.  
 
Neue Abkommen mit Kolumbien und Peru
Nach Südkorea unterschrieb EU-Handelskommissar Karel De Gucht im Juni 2012 ein Freihandelsabkommen mit Kolumbien und Peru. Damit wurden erstmalig auch Abkommen der neuen Generation mit Entwicklungsländern zum Abschluss gebracht. Die formelle Ratifizierung durch EU-Ministerrat und EU-Parlament steht aber noch aus. Für den EU-Agrarsektor werden in den Vereinbarungen Zollkontingente für Milchpulver und Käse geschaffen. Zudem gibt es Zollreduzierungen auf Schinken, Olivenöl, Wein oder Getreide. Außerdem konnte die Anerkennung Perus und Kolumbiens hinsichtlich einer  Vielzahl geschützter Herkunftsangaben erreicht werden. Die EU hat im Gegenzug die Senkung der Einfuhrzölle für Bananen sowie ein Zollkontingent für Zucker gewährt. 
 
Freihandelsabkommen mit USA und Japan?
2012 rückten mögliche Verhandlungen über umfassende Handelsabkommen mit den großen Industrienationen USA und Japan in den Fokus. Beide Länder sind zusammen mit etwa 17 Prozent am Welthandel beteiligt und zählen zu den Top-Handelspartnern der EU. Bisher stellen aber derartige Freihandelsabkommen zwischen Industrieländern ein Novum dar.
 
Erste Bilanz über die Neuausrichtung der EU-Handelspolitik
Seit dem EU-Strategiewechsel von 2006 – weniger Multilateralismus, mehr Bilateralismus – wurden zahlreiche Verhandlungen mit Industrienationen und Entwicklungsländern auf den Weg gebracht. Südkorea als Pilotprojekt der neuen Generation von Freihandelsabkommen hat bereits positive Aspekte für europäische Agrarexporteure aufgezeigt. Die Vehemenz, mit der die EU bilaterale Verträge vorantreibt, zeigt sich in den neuesten Bestrebungen mit USA und Japan. Dennoch bleibt offen, ob mit bilateralen Verhandlungen das gelingen kann, was bisher auf WTO-Ebene nicht zu regeln war. 
 
EU-Handelspolitik zwischen WTO und bilateralen Abkommen
Vor dem Hintergrund eines weltweit schleichenden Trends zum Protektionismus werden Freihandelsabkommen dennoch als bestmögliche Alternative zu der ins Stocken geratenen Doha-Runde angesehen. Langfristig sind es aber gerade WTO-Abkommen, die dem Ziel der EU-Handelspolitik nach einer harmonischen Entwicklung des Welthandels am ehesten dienen. An dieser Stelle haben die Verhandlungen mit dem WTO-Beitritt Russlands im August 2012 einen wichtigen Anstoß erfahren. Russland ist damit das 156. Mitglied der WTO. Diese Entwicklung ist ein bedeutender Schritt für die Vertiefung der Handelsbeziehungen zwischen EU und Russland. Im Agrarbereich wird der durchschnittliche Zollsatz für landwirtschaftliche Produkte von 13,2 auf 10,8 Prozent gesenkt. Dadurch werden Ausfuhren von beispielsweise Milch oder Schweinefleisch nach Russland vereinfacht und tendenziell zunehmen.
 
Neue Impulse durch internationales Krisenmanagement
Neben konkreten Handelsvereinbarungen im Agrarbereich spielt zunehmend der Umgang mit Knappheiten bei Lebensmitteln eine Rolle. Hier kam es 2011 zu neuen Impulsen, als Frankreich die globale Lebensmittelversorgung zum Herzstück seiner G20-Präsidentschaft erklärte. Im Juni 2011 trafen sich erstmalig in der Geschichte die Agrarminister der G20.
 
 
Ein Frühwarnsystem für Nahrungsmittelkrisen
Bisher fehlt es an einer wirksamen internationalen Reaktion auf globale oder überregionale Versorgungsengpässe. Steigende Agrarpreise hatten in 2011 die Staaten veranlasst, sich auf geeignete Maßnahmen zu verständigen. Die G20-Agrarminister haben mit der Schaffung eines faktenbasierten Frühwarnsystems reagiert. Im Fokus steht dabei die Schaffung größerer Marktransparenz. Dazu soll das Agri-cultural Market Information System (AMIS) in einem ersten Schritt regelmäßig Informationen über Produktion, Verbrauch und Bestand von Weizen, Mais, Reis sowie Soja bereithalten. Das AMIS-Sekretariat mit Sitz bei der FAO in Rom wird durch eine Gruppe nationaler Marktexperten unterstützt. Mit einem ständig aktualisierten globalen Marktausblick liefert AMIS die Basis für das G20-Krisenmanagement.
 
Forum zum schnellen Handeln in Krisenzeiten
Zum G20-Krisenmanagement gehört das sogenannte Rapid Response Forum, um beispielsweise nationale Maßnahmen bei Hungerkrisen besser abzustimmen. Mitglieder sind dabei hohe politische Beamte, die sich frühzeitig über kritische Marktsituationen austauschen und gegebenenfalls gemeinsame Strategien erarbeiten. 
 
G20-Krisenmanagement als Lichtblick
Die Einigung auf das AMIS-System kann insgesamt als ein erster Erfolg gewertet werden. Die Vorteile liegen einerseits in der stärkeren Verpflichtung der G20-Staaten, valide Marktdaten zu liefern und damit mittelfristig die globale Datenbasis zu verbessern. Auch ist die Schaffung eines Forums, in dem sich die G20-Staaten regelmäßig über die Sicherstellung der Welternährung austauschen, ebenso vielversprechend.
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