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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.1 EU-Agrarhaushalt / Mehrjähriger Finanzrahmen

EU-Haushalt 2018: 144,8 Milliarden Euro 
 
Der EU-Haushalt des Jahres 2018 umfasst 144,8 Milliarden Euro, gegenüber 2017 sind das 7,7 Prozent mehr. Hauptgrund für den relativ starken Anstieg der Ausgaben ist, dass die EU-Staaten inzwischen mehr Geld aus den Strukturfonds abrufen, mit denen die EU die Angleichung der Lebensumstände vorantreiben will. Die vorgenannten Ausgaben stellen die sogenannten „Zahlungsermächtigungen“ dar, d.h. die Mittel, die im Haushaltsjahr tatsächlich für Ausgaben zur Verfügung stehen. Die im Haushaltsplan veranschlagten Mittel für Verpflichtungen (Verpflichtungsermächtigungen) geben an, bis zu welcher Höhe die EU im jeweiligen Jahr Ausgaben beschließen kann. Sie sind für das Haushaltsjahr 2018 mit 160,7 Milliarden Euro veranschlagt. Unter der Haushaltsrubrik „Nachhaltiges Wachstum, natürliche Ressourcen“ fallen 2018 bei den Zahlungsermächtigungen 40,7 Milliarden Euro auf Direktzahlungen und 2,5 Milliarden Euro auf Marktmaßnahmen. 11,9 Milliarden Euro sind für die ländliche Entwicklung vorgesehen. Größter Ausgabenbereich im Brüsseler Etat ist die Struktur- und Wirtschaftsförderung mit 66,5 Milliarden Euro. Für das Haushaltsjahr 2019 sollen die Zahlungsermächtigungen nach dem Entwurf der Kommission auf 148,7 Milliarden Euro (+ 2,8 Prozent) ansteigen. Die Verpflichtungsermächtigungen erhöhen sich 2019 auf 165,6 Milliarden Euro (+ 3,1 Prozent). Rat und Parlament hatten sich auf diesen Entwurf im November 2018 nicht einigen können. Nach dem neuen Kommissionsvorschlag von Ende November 2018 sollen die Zahlungsermächtigungen in 2019 148 Milliarden Euro betragen.
 
EU-Haushalt 2018 kurzgefasst

Der EU-Haushalt für das Jahr 2018 hat ein Volumen von 144,8 Milliarden Euro.
  • 70 % Beiträge der Mitgliedstaaten entsprechend ihrem Bruttosozialprodukt
  • 12% Mehrwertsteuer-Abgaben
  • 16% Zölle auf Waren aus Drittländern, Agrarzölle, Zuckerabgaben 
  • 2% übrige Einnahmen
Ausgaben:
  • 30% Agrarausgaben: Direktzahlungen und Marktmaßnahmen   
  • 8% Entwicklung des ländlichen Raumes („2.Säule“)   
  • 46% Struktur- und Kohäsionspolitik, Forschung etc.   
  • 8% Externe und interne Politikbereiche (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, humanitäre Hilfe, Unionsbürgerschaft)   
  • 7% Verwaltungsausgaben
  • 1% sonstige Ausgaben
Quelle: Europäische Kommission
 
Direktzahlungen dominieren Agrarhaushalt
2018 entfallen 74 Prozent der EU-Agrarausgaben von 55,1 Milliarden Euro auf Direktzahlungen, 5 Prozent auf Agrarmarktausgaben, 21 Prozent kommen der ländlichen Entwicklung zu Gute. 1991 wurden noch 91 Prozent der EU-Agrarausgaben für die Marktstützung (Exporterstattungen, Lagerhaltung) verwendet. Kehrseite dieser Entwicklung ist, dass die Landwirtschaft in relativ hohem Maße von den Direktzahlungen abhängig geworden ist. 
 
Exporterstattungen sind beendet
 
Unter den EU-Marktordnungsausgaben spielen die Exporterstattungen seit Mitte 2013 keine Rolle mehr. Die geringen Haushaltsbeträge in den Folgejahren decken im Wesentlichen Forderungen aus Altfällen ab. Im Jahr 1993 betrugen die Exporterstattungen noch über 10 Milliarden Euro.
 
Begrenzung des aktuellen Mehrjährigen Finanzrahmens auf 1,00 Prozent des BNE

Der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) gibt den Rahmen für die jährlichen EU-Haushalte vor, die zwischen Kommission, Rat und Parlament ausgehandelt werden. Mit diesem Verfahren soll vermieden werden, dass es jedes Jahr zu heftigem Streit über die Finanzen kommt. Der MFR des EU-Haushalts für die Jahre 2014 bis 2020 beträgt in jeweiligen Preisen 1.082,6 Milliarden Euro bei den Verpflichtungsermächtigungen (Zahlungszusagen) und 1.024,0 Milliarden Euro bei den Zahlungsermächtigungen (tatsächliche Ausgaben). Das sind gegenüber der vorangegangenen Förderperiode 2007 bis 2013 bei den Verpflichtungsermächtigungen 106,8 Milliarden Euro und bei den Zahlungsermächtigungen 98,4 Milliarden Euro mehr. Außerhalb des MFR wurden für die aktuelle Förderperiode zusätzlich 42,5 Milliarden Euro beschlossen. Der MFR ist damit im Zeitraum 2014-2020 bei den Verpflichtungsermächtigungen auf 1,00 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) beschränkt, verglichen mit 1,12 Prozent in der Finanzperiode 2007-2013. 
 
Agrarbudget gedeckelt – Anteil am EU-Haushalt geht weiter zurück
 
Im Vergleich zur vorangegangenen Haushaltsperiode 2007-2013 steigen die Gesamtausgaben der EU in der laufenden Finanzperiode nominal an (+ 11 Prozent). Das darin enthaltende Budget für Direktzahlungen und Marktmaßnahmen bleibt dagegen nominal unverändert. Dessen Anteil am EU-Gesamtbudget (einschl. Mittel außerhalb des MFR, Verpflichtungsermächtigungen) fällt deshalb von 31 Prozent in 2007-2013 auf rund 28 Prozent in 2014-2020. Nach den Kommissionsvorschlägen zum MFR 2021-2027 soll der Agraranteil weiter auf 22 Prozent zurückgehen.
Die scheinbare Agrarlastigkeit des EU-Haushaltes hat ihre Gründe. Bis heute ist die Gemeinsame Agrarpolitik der einzige voll gemeinschaftlich finanzierte Politikbereich. Dies erklärt den relativ hohen Anteil des Agrarbereichs am EU-Haushalt. Im Durchschnitt zahlt jeder EU-Bürger 32 Cent am Tag für die EU-Agrarpolitik als Beitrag für gesunde, sichere Nahrungsmittel und eine vielfältige Kulturlandschaft.
 
Auswirkungen auf die 1. Säule der GAP
 
Die im Rahmen des MFR 2014-2020 beschlossenen Mittel für die 1. Säule der GAP (Direktzahlungen und Marktmaßnahmen) bedeuten gegenüber dem Mittelansatz von 2007-2013 nominal ein Minus von 1,8 Prozent. Da auch die Reserve für Agrarkrisen aus dieser Haushaltsrubrik finanziert wird, vermindert sich das für Direktzahlungen verfügbare Finanzvolumen im Falle von Krisen zusätzlich. Bislang wurde die Agrarkrisenreserve allerdings nicht in Anspruch genommen. Auch die Umverteilung der Direktzahlungsmittel zwischen den Mitgliedstaaten (externe Konvergenz) mindert das Direktzahlungsvolumen für die deutsche Landwirtschaft in der 1. Säule ebenso wie die Umverteilung von Mitteln aus der aus der 1. in die 2. Säule, siehe Kapitel 4.2 und 4.3. In Deutschland werden in der laufenden Förderperiode 4,5 Prozent der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule umverteilt. 
 
Bislang keine „Finanzielle Disziplin“ angewendet
 
Die Gewährung der Direktzahlungen (Betriebsprämien) gegen Jahresende erfolgt aus dem EU-Haushalt des Folgejahres. Die Haushaltsjahre beginnen jeweils am 16. Oktober. Die so genannte „Finanzielle Disziplin“ kommt dann zur Anwendung, wenn die Prognosen für die Finanzierung der Direktzahlungen und der marktbezogenen Ausgaben erkennen lassen, dass die entsprechende finanzielle Obergrenze des MFR überschritten wird. Sie führt automatisch zu einer Kürzung der Direktzahlungen an die Landwirte. Zu einer derartigen „Finanziellen Disziplin“ wird es auch im Haushaltsjahr 2019 (Direktzahlungen 2018) nicht kommen. Das gilt auch für die Agrarkrisenreserve. Da diese auch in 2018 nicht in Anspruch genommen wird, kommt es unter dem Strich auch zu keinen Kürzungen der Direktzahlungen. 
 
Auch 2. Säule der GAP unterliegt zunächst Kürzungen
 
Die 2. Säule (ELER) der GAP verliert nach den MFR-Beschlüssen im Vergleich zwischen den Förderperioden 2014-2020 zu 2007-2013 nominal leicht (-1 Prozent), im Vergleich zum Jahr 2013 deutlich (- 8 Prozent). Nach den MFR-Beschlüssen steht Deutschland in der laufenden EU-Haushaltsperiode 2014-2020 ein ELER-Mittelvolumen von 8,25 Milliarden Euro zur Verfügung. Das sind nominal gut 9 Prozent weniger als in der vorherigen Förderperiode 2007-2013 (9,08 Milliarden Euro). Durch die Umverteilung von 4,5 Prozent der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule aber entsteht im Förderperiodenvergleich ein nominaler Zugewinn von gut 4 Prozent auf 9,45 Milliarden Euro, siehe Kapitel 4.4. 
 
Deutschland größter Nettozahler
 
Ohne Berücksichtigung der Finanzierung der EU-Verwaltungsausgaben hat Deutschland nach zuletzt für 2017 vorliegenden Angaben rund 10,7 Milliarden Euro weniger aus dem EU-Haushalt bekommen als es darin eingezahlt hat. Das sind 0,32 Prozent des deutschen Bruttonationaleinkommens (BNE). Der deutsche Beitragsanteil am EU-Haushalt betrug 2017 20,5 Prozent. Gemessen daran fällt der Anteil der EU-Rückflüsse mit 9,8 Prozent relativ bescheiden aus. Mit anderen Worten: Von jedem Euro, den Deutschland in die Brüsseler Kasse gibt, erhält es nur 48 Cent zurück. Etwas günstiger sieht es bei den Ausgaben zur „Gemeinsamen Agrarpolitik“ (GAP, einschließlich „Ländliche Entwicklung“) aus. Den deutschen Leistungen zur GAP in Höhe von etwa 11,2 Milliarden Euro standen 2017 Rückflüsse von 6,1 Milliarden Euro gegenüber. 
 
Polen größter Nettoempfänger
 
Zu den großen Nettoempfängern zählen die mittel- und osteuropäischen Länder sowie Griechenland, Portugal und Spanien. Polen verbuchte 2017 in absoluten Zahlen mit 8,6 Milliarden Euro den größten Überschuss, das entspricht etwa 1,92 Prozent des polnischen Bruttonationaleinkommens. Die Differenz zwischen Ein- und Auszahlungen lässt allerdings nicht unmittelbar darauf schließen, welches Land letztlich von der Politik der Union am meisten profitiert. Die Vorteile etwa des Binnenmarktes schlagen sich in den nationalen Steuereinnahmen oder auch in den Exportmöglichkeiten der Wirtschaft nieder. 
 
Der EU-Haushalt muss stets ausgeglichen sein
 
Die EU verzeichnet niemals ein Haushaltsdefizit, darf keine Schulden machen und gibt nur so viel aus, wie sie einnimmt. 80 Prozent der EU-Mittel werden von nationalen oder regionalen Regierungen verausgabt. Die meisten von der EU finanzierten Projekte werden von den Mitgliedstaaten ausgewählt und verwaltet.    
 
„Brexit-Lücke“ im EU-Haushalt bei rund 10 Milliarden Euro
 
Das Vereinigte Königreich ist trotz des „Briten-Rabattes“ ein beträchtlicher Nettozahler in den EU-Haushalt: Die Einzahlungen übersteigen die Rückflüsse (sogenannte „operative Ausgaben“) im Durchschnitt der Jahre 2014 bis 2016 um ca. 7,6 Milliarden Euro. Insgesamt werden im EU-Haushalt nach dem Brexit netto jährlich rund 10 Milliarden Euro fehlen. Bei einer proportionalen Kürzung der Haushaltskapitel würde das EU-Agrarbudget in der übrigen EU-27 um über 3 Milliarden Euro gekürzt werden müssen.
 
Mehrjähriger Finanzrahmen nach 2020
Ende Mai 2018 hat die EU-Kommission ihren Vorschlag für den MFR für den Zeitraum 2021 bis 2027 vorgelegt. Danach sollen die Zahlungsverpflichtungen für gegenwärtige und künftige Ausgabenprogramme bis 2027 1.279 Milliarden Euro betragen, was 1,114 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU-27 entspricht. Die EU-Verpflichtungsermächtigungen ohne das Vereinigte Königreich machen derzeit 1,16 Prozent des BNE der EU-27 aus. Inflation und Wirtschaftswachstum führen dazu, dass Deutschland selbst bei Beibehaltung der 1,00 Prozentgrenze des BNE in der neuen Förderperiode etwa 10 Milliarden Euro pro Jahr mehr an den Brüsseler Haushalt abzuführen hat. In der laufenden Förderperiode liegt der deutsche EU-Finanzbeitrag bei rund 30 Milliarden Euro. Bei 1,114 Prozent vom BNE steigt der finanzielle Mehraufwand Deutschlands auf knapp 15 Milliarden Euro an. 
 
Kommission schlägt Kürzungen in der Agrar- und Strukturpolitik vor 
Um mit dem vorgeschlagenen Budget zusätzliche EU-Aufgaben finanzieren zu können, insbesondere in den Bereichen Grenzschutz, Verteidigung, Migration, Forschung, Innovation, Digitales, Klima/Umwelt sowie Jugend, schlägt die Kommission Kürzungen in der Struktur- und Agrarpolitik vor. Beide Ausgabenbereiche sollen unter Berücksichtigung des Brexit im Zeitraum 2021 bis 2027 um 5 Prozent gekürzt werden, und zwar gegenüber dem Ausgabenstand des Jahres 2020. Innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik soll die Kürzung des Budgets bei der 1. Säule (Direktzahlungen und Marktmaßnahmen) geringer ausfallen (- 1,1 Prozent) als bei der 2. Säule (- 15,3 Prozent). Nach Vorstellungen der Kommission soll das deutliche Minus in der 2. Säule durch eine höhere Kofinanzierung mit nationalen Mitteln ausgeglichen werden.
 
Ambitionierter Zeitplan
Über den MFR 2021-2027 müssen die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union einstimmig befinden, das Europäische Parlament muss mehrheitlich zustimmen. Ob und inwieweit dies vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 gelingt, ist offen. Falls dies nicht gelingen sollte, sind Übergangsregelungen wahrscheinlich.