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4 EU-Agrarpolitik und Agrarförderung

4.2 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) – „Erste Säule“

EU-Agrarpolitik seit 1992 – Abkehr von der Markt- und Preisstützung
Mit der Einführung der „Gemeinsamen Agrarpolitik“ (GAP) wird seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) das Ziel verfolgt, die Versorgung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Das Ergebnis war eine produktions- und mengenorientierte Agrarpolitik, die bis in die 1990er Jahre Bestand hatte. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den Regeln des internationalen Warenhandels unterworfen. Deshalb wurde die direkte staatliche Preisstützung und Regulierung der Agrarmärkte Schritt für Schritt aufgegeben, im Gegenzug wurden Direktzahlungen an die Landwirte eingeführt. Zur Flankierung dieses Umstellungsprozesses wurden Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in der „Zweiten Säule“ der GAP aufgebaut (s. Kapitel 4.3).
 
GAP-Reform 2014 bis 2020
Im Juni 2013 haben sich Agrarrat, Europäisches Parlament und EU-Kommission auf die EU-Agrarpolitik im Zeitraum 2014 bis 2020 verständigt. Das Verordnungspaket wurde im November 2013 formell beschlossen. Die wichtigsten Elemente sind neue Verordnungen für die landwirtschaftlichen Direktzahlungen, die Ländliche Entwicklung (ELER – siehe Kapitel 4.3) sowie eine neue Gemeinsame Marktordnung. Analysen im Auftrag der EU-Kommission zufolge wird der bürokratische Aufwand für Landwirte und Verwaltung durch die neuen GAP-Verordnungen um 15 bis 20 Prozent anwachsen.
 
Teilweise Angleichung der EU-Direktzahlungen zwischen den Staaten
Die derzeitigen Unterschiede in den Flächenzahlungen der EU-Staaten sollen um ein Drittel vermindert werden. Alle Staaten werden bis 2019 ein Mindestniveau von 196 Euro/ha erhalten (einschließlich Greening-Komponente). Von der Angleichung profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien. Zu den größten Verlierern gehören die Niederlande, Belgien, Italien, Dänemark und Griechenland. Deutschland wird hierdurch etwa 3 Prozent seiner Direktzahlungen verlieren.
 
Nationale Umsetzung in Deutschland
In Deutschland haben sich die Agrarminister von Bund und Ländern im November 2013 auf Eckpunkte zur nationalen Umsetzung der GAP-Reform verständigt. Dementsprechend wurden im Laufe des Jahres 2014 Gesetze (Direktzahlungen-Durchführungsgesetz, Agrarzahlungen-Verpflichtungengesetz, InVeKoS-Daten-Gesetz) von Bundestag und Bundesrat beschlossen. Entsprechende nationale Durchführungsverordnungen kommen hinzu.
 
2015 neue Basisprämie und Greening
Anstelle der bisherigen einheitlichen Betriebsprämie gibt es ab 2015 bis zu vier verschiedene Prämienelemente in der ersten Säule der GAP. Die Zahlungsansprüche für die geltende einheitliche Betriebsprämie laufen Ende 2014 aus. Mit dem Förderantrag 2015 werden neue Zahlungsansprüche für die Basisprämie zugeteilt. In den kommenden Jahren werden überschüssige, nicht mit Flächen aktivierte Zahlungsansprüche nach einem Jahr der Nichtaktivierung eingezogen.
 
Umverteilung von 4,5 Prozent in die zweite Säule
4,5 Prozent der Direktzahlungen sollen ab 2015 von der ersten in die zweite Säule der GAP umverteilt werden. Das sind jährlich ca. 226 - 231 Millionen Euro. Die Bundesländer haben erklärt, die Mittel zweckgebunden für Agrarumweltmaßnahmen, für tiergerechte Haltungsverfahren, für Grünlandstandorte, für Rauhfutterfresser oder für benachteiligte Gebiete zu verwenden.
 
Zuschlag für erste Hektare schon ab 2014
Die Änderungen im Zuge der GAP-Reform treten zu wesentlichen Teilen ab 2015 in Kraft, insbesondere die Umstellung auf die Basisprämie und das Greening. Der Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie) wird bereits 2014 eingeführt. Für 2014 ergeben sich Berechnungen zufolge im Bundesdurchschnitt Zahlungen von 332 Euro/ha für die ersten 30 Hektar, von 312 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46 bzw. von 282 Euro/ha ab dem 47. Hektar.
 
Bundeseinheitliche Flächenprämie bis 2019
Der Übergang zur bundeseinheitlichen Flächenprämie beginnt 2015 mit einer einheitlichen Greening-Komponente von ca. 85 Euro/ha. In den Jahren 2017 bis 2019 erfolgt dann die vollständige Angleichung der Basisprämie in drei gleichen Schritten.
Wegen der Absenkung des EU-Finanzrahmens und der Umverteilung von 4,5 Prozent der Direktzahlungen in die zweite Säule kommt es ab 2015 zunächst in allen Ländern zu einer Absenkung des Prämienniveaus. In den Ländern Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland werden die Hektarzahlungen gegen Ende der Förderperiode 2014 bis 2019 wieder leicht steigen. Ursache ist der bundesweite Angleichungsprozess.
 
Direktzahlungen nur für den „Aktiven Landwirt“
Um sicherzustellen, dass die Direktzahlungen aktiven Landwirten zu Gute kommen, gilt ab 2015 eine Negativliste. Dazu gehören Flughäfen, Eisenbahndienste, Wasserwerke, Immobilienunternehmen und permanente Sport- und Freizeitanlagen. In Deutschland wurde entschieden, zusätzlich Bergbauunternehmen in die Negativliste aufzunehmen. Diese Unternehmen sind damit von den EU-Direktzahlungen zunächst ausgeschlossen, können jedoch in einem Nachweisverfahren zeigen, dass ihre landwirtschaftliche Tätigkeit einen wesentlichen Umfang hat bzw. deren Hauptgeschäftszweck ist. Dann gelten diese Betriebe trotz Einordnung in die Negativliste als „Aktiver Landwirt“.
Von diesem Prüfverfahren sind in Deuts chland vor allem Pensionspferdehalter betroffen. Für diese Betriebe gibt es spezielle nationale Ausnahmeregelungen: Wenn der Landwirt in der Alterssicherung der Landwirte versichert ist, wenn der Betrieb mehr als 38 Hektar bewirtschaftet bzw. wenn die Tierbestandsdichte unter 3 Großvieheinheiten je Hektar liegt, so gilt der Pensionspferdehalter generell als „aktiver Landwirt“. Auch Betriebe mit Direktzahlungen bis 5.000 Euro gelten in Deutschland ohne zusätzliches Prüfverfahren „per se“ als aktiver Landwirt.
 
Was gehört zum „Greening“?
Ab 2015 sollen Landwirte, die die Basisprämie beantragen, sogenannte Greening-Anforderungen erfüllen. Dazu gehören die Fruchtartenvielfalt der Ackerflächen, der Erhalt von Dauergrünland und eine Bewirtschaftung von mindestens 5 Prozent der Ackerflächen mit besonderem Umweltnutzen (Ökologische Vorrangflächen). Hierfür wird eine Pauschale von 30 Prozent der Direktzahlungen gewährt (für Deutschland ca. 85 Euro je Hek-tar und Jahr). Die Nichteinhaltung der Greening-Bedingungen kann nach einer Übergangszeit mit bis zu 125 Prozent der Greening-Prämie des landwirtschaftlichen Betriebes sanktioniert werden.
 
Anbaudiversifizierung – Was zählt?
Bei der Vorgabe von mindestens zwei bzw. drei verschiedenen Ackerkulturen zählt jede Gattung gesondert, also Weizen, Roggen, Gerste, Mais, Ackerbohne usw. Bei den Familien der Kreuzblütler, Nachtschattengewächse und Kürbisgewächse zählt jede Art unter den jeweiligen Gattungen als gesonderte Kultur, also Raps, Kohl, Senf, Kartoffel, Gurken, Kürbis etc. Winter- und Sommerkulturen gelten als unterschiedliche Kulturen, auch wenn sie zur gleichen Gattung gehören. Brachflächen und alle sonstigen Stilllegungen werden zu einer Kultur zusammengefasst. Gleiches gilt für Gras und andere Grünfutterpflanzen.
 
Verschärfte Regelungen für Dauergrünland
Ab 2015 gilt ein umfassendes Umwandlungs- und Pflugverbot für besonders umweltsensibles Dauergrünland. Dies betrifft in Deutschland alle Dauergrünlandflächen in Flora-Fauna-Habitat-Gebieten (FFH-Gebieten). Daneben wird für das gesamte Dauergrünland in Deutschland ein einzelbetriebliches Autorisierungssystem eingeführt. Demnach ist eine Umwandlung von Dauergrünland in andere Nutzungen künftig genehmigungspflichtig und meist nur noch möglich, wenn dafür an anderer Stelle neues Dauergrünland angelegt wird. Übergangsweise gelten die bisher bestehen Grünlandregelungen im Rahmen von Cross Compliance noch bis 2016 weiter. Dauergrünland entsteht nach den Vorgaben des EU-Direktzahlungssystems immer dann, wenn eine Fläche 5 Jahre lang ununterbrochen mit Gras- oder Grünfutterpflanzen genutzt worden ist.
 
Ökologische Vorrangflächen auf dem Acker
Ein Landwirt, der Direktzahlungen beantragt, muss ab 2015 5 Prozent seiner Ackerfläche (ohne Dauerkulturen) als Ökologische Vorrangflächen bereitstellen, wenn die Ackerfläche mehr als 15 Hektar beträgt und er keinen Ökobetrieb bewirtschaftet. Der Landwirt kann aus einem Katalog verschiedener Maßnahmen auswählen, der die Anlage von speziellen Feld- und Pufferstreifen, den Erhalt von Landschaftselementen und besonders umweltschonenden Wirtschaftsweisen (Zwischenfrüchte, Leguminosen usw.) umfasst. Unter bestimmten Bedingungen bleibt eine landwirtschaftliche Nutzung möglich. Die jeweiligen Varianten gehen mit Gewichtungsfaktoren zwichen 0,3 und 2,0 in die Berechnung der Ökologischen Vorrangflächen ein. Die Regelung soll 2016/17 von der EU überprüft werden.
 
Zuschlag für Junglandwirte
Ab 2015 wird es einen Prämienzuschlag für alle Landwirte geben, die im Antragsjahr nicht älter als 40 Jahre sind und die erstmals einen landwirtschaftlichen Betrieb übernommen haben. Der Zuschlag wird maximal 5 Jahre nach der Übergabe des Betriebes gewährt. Für junge Gesellschafter in Personengesellschaften und junge Gesellschafter juristischer Personen (z.B. GmbH) soll die Förderung analog gewährt werden, soweit sie Mitentscheidungsrechte über wichtige Vorgänge im Unternehmen haben. In Deutschland werden etwa 43 Euro/ha für bis zu 90 Hektar gewährt.
 
Option für Teilkopplungen und Zuschläge für benachteiligte Gebiete
Auf Druck vieler Mitgliedstaaten können gekoppelte Zahlungen für nahezu alle Produktionssektoren gewährt werden. Hierfür können je nach Ausgangssituation bis zu 13 Prozent des nationalen Finanzrahmens reserviert werden. Zusätzlich können bis zu 2 Prozent für die Förderung des Eiweißpflanzenanbaus gewährt werden. Bis zu 5 Prozent des nationalen Finanzrahmens können für einen Zuschlag in benachteiligten Gebieten verwendet werden. Beide Optionen kommen in Deutschland nicht zur Anwendung.
 
Kleinerzeugerregelung
Landwirte mit bis zu 1.250 Euro Direktzahlungen können ab 2015 in ein vereinfachtes Antragsverfahren wechseln. Damit ist eine Freistellung von Cross Compliance, dem „Greening“ und dem Regime der Zahlungsansprüche verbunden.
 
Cross Compliance wird in einigen Punkten reduziert – in anderen erweitert
Im Zuge der GAP-Reform entfallen einige Teile von Cross Compliance, z.B. die Klärschlammrichtlinie, die Meldepflichten von Tierseuchen oder Teile der Vorgaben für Natura 2000. Dagegen sind die Wasserrahmenrichtline und die Pflanzenschutzmittel-
anwendungsrichtlinie vorsorglich in den Katalog von Cross Compliance aufgenommen worden. Diese Kriterien werden relevant für Cross Compliance, sobald die Richtlinien in der EU vollständig umgesetzt sind. Hierüber muss die EU dann neu entscheiden. Auch werden die Anforderungen zur Einhaltung des „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes“ (GLÖZ) teilweise ausgeweitet, z.B. hinsichtlich der Erhaltung von Landschaftselementen.
 
Veröffentlichung aller Zahlungsempfänger
In 2015 erfolgt wieder die Veröffentlichung aller Empfänger von EU-Direktzahlungen. Diese bezieht sich auf die Zahlungen des Jahres 2013. Bei natürlichen Personen kann die Veröffentlichung durch die Mitgliedstaaten ohne Namen und Anschrift erfolgen. Damit wird dem von deutschen Landwirten erwirkten Urteil des Europäischen Gerichtshofs entsprochen, wonach der Datenschutz für natürliche Personen zu beachten ist.
 
Änderungen der Gemeinsamen Marktordnung
In der Gemeinsamen Marktordnung bleiben die Auslöseschwellen für Intervention und private Lagerhaltung praktisch unverändert als unteres Sicherheitsnetz erhalten. Die Quotenregelung bei Zucker wird 2017 aufgehoben. Die Pflanzrechte im Weinbau werden in ein neues Autorisierungssystem überführt.
 
Bündelung von Erzeugern auf EU-Ebene geregelt
Mit dem „Milchpaket“ 2012 und mit der GAP-Reform will die EU die Stellung der Erzeuger in den Agrarmärkten durch eine generelle Anerkennung von Erzeugergemeinschaften und Branchenverbänden stärken. Unter bestimmten Bedingungen können die Mitgliedstaaten sogar Allgemeinverbindlichkeitserklärungen für bestimmte Lieferkonditionen vornehmen.
 
 
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