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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.3 Erste Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik

Gemeinsame Agrarpolitik 2014 bis 2020 
 
2013 hatten sich Rat, Europäisches Parlament und EU-Kommission auf die EU-Agrarpolitik für den Zeitraum bis 2020 verständigt. Danach wird der Kurs der Marktorientierung der Landwirtschaft fortgesetzt. Insbesondere mit der Einführung des „Greening“ (d.h. Erhalt von Dauergrünland, Bereitstellung von Ökologischen Vorrangflächen, Fruchtartenvielfalt) in der 1. Säule findet eine noch stärkere Ausrichtung auf gesellschaftliche Anforderungen statt. Unterschiede in den Direktzahlungen je Hektar zwischen den EU-Staaten werden zwischen 2014 und 2020 um ein Drittel vermindert. Bis 2019 werden Landwirte in allen Staaten ein Mindestniveau von 196 Euro je Hektar erhalten (einschließlich „Greening“). Von der Angleichung profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien. Deutschland verliert hierdurch etwa 3 Prozent seiner Direktzahlungen. Zusammen mit der allgemeinen Kürzung des EU-Agrarbudgets stehen den Landwirten in Deutschland in der laufenden Periode knapp 8 Prozent weniger Direktzahlungsmittel zur Verfügung (Vergleich 2019 zu 2013). Durch die national beschlossene Umschichtung von 4,5 Prozent der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule gehen den deutschen Landwirten weitere Direktzahlungsmittel verloren (durchschnittlich rund 229 Millionen Euro pro Jahr in den Jahren 2015 bis 2019).
 
Vereinfachung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die laufende Förderperiode ist geprägt von zahlreichen Anstrengungen zur Vereinfachung der GAP. So kann mit Beginn des Jahres 2018 auf die umfangreichen Nachweis- und Dokumentationspflichten zum „Aktiven Landwirt“ verzichtet werden. Bei den europäischen und nationalen Regelungen zum Erhalt von Dauergrünland stehen Vereinfachungen noch aus. Das generelle Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln auf Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) erschwert den Landwirten derzeit ein in die Produktion integriertes „Greening“. Die Einführung einer Geodaten basierten Beantragung von flächenbezogenen Prämien wird als ein langfristiger Lernprozess mit großem Vereinfachungspotenzial gesehen.
 
Cross Compliance von EU-Agrarzahlungen
 
Mit „Cross-Compliance“, auch Auflagenbindung genannt, ist seit 2005 ein Mechanismus eingeführt worden, mit dem die EU-Direktzahlungen an die Landwirte an die Erfüllung von Auflagen im Bereich Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz sowie den Erhalt der landwirtschaftlichen Nutzfläche in gutem Bewirtschaftungs- und Umweltzustand gebunden sind. Im internationalen Vergleich setzt die EU damit hohe Standards. Die Cross-Compliance-Regelungen umfassen 13 Einzelvorschriften über die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und 7 Regelungen zur Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ). Verstöße gegen diese Anforderungen führen zu Kürzungen bzw. Sanktionen der EU-Gelder.
 
Zwischenfrüchte, Untersaaten und Brachen sind wichtigste Ökologische Vorrangflächen 
 
In 2018 haben die Landwirte in Deutschland Ökologische Vorrangflächen (ÖVF) beim „Greening“ im Umfang von 1,35 Millionen Hektar angegeben, nach Anwendung der ökologischen Gewichtungsfaktoren entspricht dies 711.300 Hektar ÖVF. Damit wurde das Mindestmaß von 5 Prozent Ökologischer Vorrangfläche bezogen auf die beantragte Ackerfläche deutlich überschritten. Die Ökologischen Vorrangflächen wurden 2018 zu etwa 41 Prozent über die Variante Zwischenfrüchte bzw. Untersaaten erbracht. Danach folgen Ackerbrache mit anteilig etwa 30 Prozent und die Leguminosen mit 12 Prozent. Brachliegende Flächen mit sogenannten Honigpflanzen als Bienenweiden wurden 2018, „ökologisch“ gewichtet, im Umfang von 23.200 Hektar angelegt.
 
Relativ wenig Landschaftselemente und Randstreifen im Greening-System
 
Die auf rund 8 Prozent angestiegene, aber nach wie vor relativ geringe Beantragung von Landschaftselementen lässt sich zu großen Teilen mit bürokratischen Hemmnissen erklären. Ein positives Beispiel ist dagegen die Beantragung von Landschaftselementen in Schleswig Holstein: Dort wird ein Großteil der Ökologischen Vorrangflächen über Landschaftselemente wie Hecken und Gräben erbracht. Im übrigen Bundesgebiet liegt der Anteil deutlich darunter. Auch vorhandene Randstreifen werden von vielen Landwirten nicht als ÖVF angegeben, weil sie mit förderrechtlichen Risiken verbunden sind.
 
Kleinerzeugerregelung zur Vereinfachung
 
Landwirte konnten 2015 einmalig in ein vereinfachtes Antragsverfahren im Rahmen der sogenannten Kleinerzeugerregelung wechseln. Mit der damit verbundenen Freistellung von Cross Compliance, dem „Greening“ und dem Regime der Zahlungsansprüche ist der Anspruch auf Direktzahlungen für den Kleinerzeuger auf jährlich maximal 1.250 Euro begrenzt. So waren zuletzt im Jahr 2018 rund 27.000 Landwirte als Kleinerzeuger angemeldet.
 
Prüfung des „Aktiven Landwirts“ in Deutschland ausgesetzt
 
Um sicherzustellen, dass die Direktzahlungen aktiven Landwirten zu Gute kommen, gilt seit 2015 eine sogenannte „Negativliste“. Dazu gehören Flughäfen, Eisenbahndienste, Wasserwerke, Immobilienunternehmen, permanente Sport- und Freizeitanlagen und Bergbauunternehmen. Diese Unternehmen sind von den Direktzahlungen zunächst ausgeschlossen, können jedoch in einem umfangreichen Nachweis- und Dokumentationsverfahren zeigen, dass ihre landwirtschaftliche Tätigkeit einen wesentlichen Umfang hat bzw. sogar Hauptgeschäftszweck ist. Nach der Anfang 2018 in Kraft getretenen „EU-Omnibus-Verordnung“ hat Deutschland aus Vereinfachungs-gründen entschieden, auf die umfangreichen Nachweis- und Dokumentationspflichten zum „Aktiven Landwirt“ zu verzichten.
 
„EU-Omnibus-Verordnung“ mit einigen Anpassungen
 
Mit der Anfang 2018 in Kraft getretenen „EU-Omnibus-Verordnung“ traten einige Anpassungen der EU-Vorgaben in der GAP-Förderung in Kraft. Vereinfachungen für den Erhalt von Dauergrünland blieben marginal. Deutschland nutzt seit 2018 drei neue Maßnahmen für Ökologische Vorrangflächen beim Greening: Brachliegende Flächen mit Bienenweiden (ökologischer Gewichtungs-faktor 1,5), Flächen mit Chinaschilf bzw. Miscanthus (0,7) und mit Durchwachsener Silphie (0,7). Für Leguminosen und Kurzumtriebsplantagen wurde der Gewichtungsfaktor von 0,7 auf 1,0 bzw. von 0,3 auf 0,5 angehoben. Ein Pauschalverbot für den Einsatz synthetischer Pflanzenschutz- und mineralischer Düngemittel erschwert den Landwirten ein in die Produktion integriertes „Greening“.
 
Begrenzte Koppelung der Direktzahlungen 
 
Auf Drängen vieler EU-Staaten sind an die Produktion gekoppelte Zahlungen weiterhin in begrenztem Umfang möglich. Bis zu 13 Prozent des nationalen Finanzrahmens für Direktzahlungen können hierfür verwendet werden. Dazu können bis zu 2 Prozent für die Förderung des Eiweißpflanzenanbaus gewährt werden. Mit Ausnahme von Deutschland werden gekoppelte Zahlungen in 27 von 28 EU-Staaten vor allem in den Bereichen Rind- und Kalbfleisch, Milch, Schaf- und Ziegenfleisch sowie im Pflanzenanbau angeboten, was auf den Erzeugermärkten zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann. Im EU-Durchschnitt sind rund 10 Prozent der Direktzahlungen gekoppelt.
 
Deutschland mit Umschichtung von 4,5 Prozent in die 2. Säule
 
Deutschland hat in der Umsetzung der GAP entschieden, 4,5 Prozent der Direktzahlungen von der 1. Säule in die 2. Säule der GAP umzuschichten. Das sind jährlich etwa 229 Millionen Euro. Die Bundesländer haben erklärt, die Mittel zweckgebunden für die Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft zu verwenden. Dazu gehören insbesondere Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, die Förderung besonders tiergerechter Haltung und Tierwohl, die Stärkung von Grünlandstandorten sowie die Förderung von ökologischem Landbau oder Gebieten mit natürlichen Beeinträchtigungen.
 
Gemeinsame Agrarpolitik 2015 bis 2019: Die vier Förderelemente in der 1. Säule
  • Basisprämie: 2019 ca. 176 Euro/ha
  • Greeningprämie: 2019 ca. 85 Euro/ha
  • Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie): ca. 50 Euro/ha für die ersten 30 Hektar; ca. 30 Euro/ha für die Hektare 31 bis 467
  • Junglandwirtezuschlag: ca. 44 Euro/ha für bis zu 90 Hektar
Bundeseinheitliche Flächenprämie bis 2019
 
Der Übergang zur bundeseinheitlichen Flächenprämie begann 2015 mit einer einheitlichen „Greening“ Prämie von ca. 87 Euro je Hektar. In den Jahren 2017 bis 2019 erfolgt die vollständige Angleichung der Basisprämie in drei gleichen Schritten. 
 
Zuschlag für erste Hektare
 
Der Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie) gilt seit 2014. Für 2018 ergeben sich Schätzungen zufolge im Bundesdurchschnitt Zahlungen von 314 Euro/ha für die ersten 30 Hektar, von 294 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46 bzw. von 263 Euro/ha ab dem 47. Hektar. Eine betriebliche Degression der Direktzahlungen findet wegen des Zuschlags für die ersten Hektare in Deutschland nicht statt.
 
Zuschlag für Junglandwirte
 
Einen Prämienzuschlag können alle Landwirte unter 40 Jahre erhalten, die erstmals einen landwirtschaftlichen Betrieb übernehmen. Der Zuschlag wird 5 Jahre lang gewährt. Für junge Gesellschafter in Personengesellschaften (z.B. GbR) und junge Gesellschafter juristischer Personen (z.B. Genossenschaft, GmbH) wird die Förderung analog gewährt, soweit sie Mitentscheidungsrechte über wichtige Vorgänge im Unternehmen haben. Dafür werden in Deutschland in der Periode bis 2020 etwa 44 Euro je Hektar für bis zu 90 Hektar gezahlt. Im Jahr 2018 haben rund 39.300 Betriebe Anträge auf Junglandwirteförderung gestellt. Die der beantragten Junglandwirteförderung zu Grunde gelegte Fläche beträgt rund 1,5 Millionen Hektar. Die Junglandwirteförderung machte 2018 1,2 Prozent der Direktzahlungen in Deutschland aus, weshalb die Basisprämie im Jahr 2018 linear um knapp 0,2 Prozent gekürzt wird.