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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.3 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) – „Erste Säule“

EU-Agrarpolitik seit 1992 – Abkehr von der Markt- und Preisstützung
Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verfolgte die „Gemeinsame Agrarpolitik“(GAP) die Ziele, die Versorgung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Das Ergebnis war eine produktions- und mengenorientierte Agrarpolitik, die bis in die 1990er Jahre Bestand hatte. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den Regeln des internationalen Warenhandels unterworfen. Die Stützung der Landwirtschaft über den Preis der Agrarprodukte wurde wegen neuer WTO-Regeln seit 1992 Schritt für Schritt aufgegeben, im Gegenzug wurden Direktzahlungen an die Landwirte eingeführt. Zur Flankierung dieses Umstellungsprozesses wurden die Fördermaßnahmen der sogenannten zweiten Säule der Agrarpolitik ausgebaut (s. Kapitel 4.4).


Bindung an „Cross Compliance“
Die 2005 eingeführte EU-Betriebsprämie ist nicht mehr an die Produktion gebunden, sondern an die ordentliche Bewirtschaftung der Flächen und an die Einhaltung der hohen europäischen Standards im Tier-, Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz. Die Landwirte werden nach EU-weiten Vorgaben auf die Einhaltung der Standards geprüft (Cross Compliance). Bei Verstößen erfolgen Kürzungen der EU-Direktzahlungen.


Möglichkeiten zur „Teilkopplung“
Die Mitgliedstaaten nutzen die von der EU gewährten Spielräume sehr unterschiedlich: So schöpfen einige Staaten die Entkopplungsmöglichkeiten praktisch voll aus (z.B. Deutschland, Irland, England), andere haben Teile der Tierprämien (z.B. Frankreich, Österreich, Dänemark) gekoppelt belassen.
 
Unterschiedliche Entkopplungsmodelle in den Mitgliedstaaten
Eine Reihe von Staaten wendet das EU-Standardmodell an (Betriebsmodell), einige entschieden sich für ein Kombimodell, wobei dieses in Deutschland, England, Finnland und Schweden in ein reines Regionalmodell überführt wird. Dagegen bleibt es in anderen Ländern, zum Beispiel Dänemark, bei einem „statischen Kombimodell“. In den 10 Beitrittsländern ist von Anfang an eine einheitliche Flächenzahlung die Fördergrundlage.
 


Beitrittsländer gewähren vereinfachte Flächenzahlungen
Die 12 Beitrittsländer gewähren Flächenzahlungen für die gesamte Landwirtschaftsfläche. Die Förderung beträgt in 2012 90 Prozent des Niveaus der Alt-EU. Der Angleichungsprozess ist 2013 abgeschlossen, in Bulgarien und Rumänien ist dies 2016 der Fall. Bis dahin können die Beitrittsländer nationale Zuschläge gewähren und diese zum Teil auch aus der EU-Regionalförderung (EFRE) finanzieren.
 


Verdoppelung der Modulation nach dem „Health Check“ 2008
Die Modulation wurde zwischen 2009 und 2012 von 5 auf 10 Prozent angehoben. Für die ersten 5.000 Euro je Betrieb besteht ein Freibetrag (z.B. 10 Prozent Modulation von 5.000 Euro = 500 Euro). Erhält ein landwirtschaftlicher Betrieb mehr als 300.000 Euro, so findet seit 2009 eine zusätzliche Modulationskürzung von 4 Prozent statt. Deutsche Landwirte sind von der höheren Modulation besonders stark betroffen. Die Direktzahlungen werden durch die erhöhte Modulation in Deutschland um zusätzliche 240 Millionen Euro gekürzt (2013).


Milchquote endet 2015
Mit dem „Health Check“ 2009 wurde das Auslaufen der Milchquote im März 2015 bestätigt. In den Jahren 2009/10 bis 2013/14 finden zur Vorbereitung Quotenaufstockungen statt. Zur Stärkung der Position der Milcherzeuger im Markt werden Erzeugergemeinschaften europaweit anerkannt und Möglichkeiten für Vorgaben in Milchlieferverträgen geschaffen.
 


Umsetzung der GAP-Reform in Deutschland
 
 
Angleichung von 17 Millionen Zahlungsansprüchen
2011 gab es 340.137 registrierte Betriebsinhaber mit 16,94 Millionen Zahlungsansprüchen. Damit stehen praktisch für die gesamte landwirtschaftlich genutzte Fläche Zahlungsansprüche zur Verfügung. Die Zahlungsansprüche betragen 2013 durchschnittlich 344 Euro je Hektar (ohne Modulation). Zwischen größeren und kleineren Betrieben gibt es grundsätzlich keine Unterschiede in der Höhe der Betriebsprämie je Hektar. Seit 2010 erfolgt die Angleichung aller Zahlungsansprüche an eine einheitliche regionale Flächenprämie.
 


2013 in Deutschland: Regional einheitliche Flächenprämien
Die Angleichung der Zahlungsansprüche an den Endzustand hat 2010 mit 10 Prozent begonnen, im Jahr 2011 betrug sie 30 Prozent und im Jahr 2012 ist sie auf 60 Prozent angehoben worden. Ab 2013 ist dann die vollständige Angleichung (100 Prozent) erfolgt und alle Zahlungsansprüche einer Region haben einen regional einheitlichen Wert je Hektar.
 


Auf dem Weg zur Flächenprämie: Schwierige Anpassung
Der Umstieg auf die regional einheitlichen Flächenprämien fordert von den Landwirten einen Anpassungsprozess. Insgesamt werden etwa 600 Millionen Euro der aktuell etwa 5,4 Milliarden Euro an EU-Direktzahlungen zwischen den landwirtschaftlichen Betrieben umverteilt. Die Angleichung führt dazu, dass tendenziell die intensiv wirtschaftenden Landwirte Betriebsprämie verlieren und extensiv wirtschaftende Betriebe eine höhere Betriebsprämie erhalten.


Schon bei kleinsten Abweichungen strenge Sanktionen
Ein Landwirt, der die Betriebs-prämie erhält, muss grundsätzlich im gesamten Betrieb die Cross Compliance-Verpflichtungen einhalten, also auch in den Betriebszweigen, die keine Zahlungen erhalten (z.B. Schweinehaltung, Weinbau). Die Kontrollergebnisse zeigen, dass viele Regelungen wie etwa zur Tierkennzeichnung praxisgerecht nur schwer umzusetzen sind.
 
 
GAP-Reform 2014 bis 2020
 
 
EU-Kommission legt Verordnungspaket vor
Im Oktober 2011 hat die Europäische Kommission ein Verordnungspaket für die EU-Agrarpolitik im Zeitraum 2014 bis 2020 vorgelegt. Die EU-Kommission möchte die Agrarpolitik künftig an den Oberzielen der Ernährungssicherheit, des Umwelt- und Klimaschutzes sowie der Entwicklung ländlicher Räume ausrichten. Die wichtigsten Elemente sind neue Verordnungen für die landwirtschaftlichen Direktzahlungen, für Ländliche Entwicklung (ELER – siehe Kapitel 4.4) sowie eine neue Gemeinsame Marktordnung. Analysen im Auftrag der EU-Kommission zufolge wird der bürokratische Aufwand durch die neuen GAP-Vorschläge um 15 bis 20 Prozent anwachsen.


EU-Kommission will Direktzahlungen umverteilen
Die EU-Kommission will bei den Direktzahlungen an mehreren Punkten finanzielle Umverteilungen vornehmen. Zunächst soll eine teilweise Angleichung der Direktzahlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten erfolgen. Die derzeitigen Unterschiede in den Flächenzahlungen sollen zu einen Drittel angeglichen werden. Hiervon profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien. Zu den größten Verlierern sollen die Niederlande, Belgien, Italien, Dänemark und Griechenland gehören. Deutschland soll etwa 4 Prozent seiner Direktzahlungen verlieren (217 Millionen Euro). Hinzu kommt ein obligatorischer Umstieg auf Flächenprämiensysteme in der gesamten EU sowie der Vorschlag für eine betriebliche Obergrenze bei den Direktzahlungen.

Flächenzahlungen in allen EU-Staaten ab 2018
Bis 2018 soll in allen Mitgliedstaaten ein Umstieg auf eine allgemeine Flächenprämie erfolgen, so wie dies in Deutschland bereits bis 2013 umgesetzt wird. Schon in 2014 sollen mindestens 40 Prozent der nationalen Obergrenzen für die Flächenprämie verwendet werden. Viele EU-Staaten fordern eine längere Zeit für den Übergang.
 


Aufspaltung der Betriebsprämie in Grundprämie, Greening und weitere Zuschläge
Die Zahlungsansprüche für die geltende einheitliche Betriebsprämie sollen Ende 2013 auslaufen und dem Vorschlag der EU-Kommission zufolge ab 2014 durch ein neues differenziertes System ersetzt werden. Für Staaten wie Deutschland mit einem bereits vorhandenen Regionalmodell hat die EU-Kommission signalisiert, dass die bestehenden Zahlungsansprüche beibehalten werden können. Diese müssten dann allerdings im Wert korrigiert werden. Diese Grundprämie würde dann de facto nur ca. 60 bis 65 Prozent der heutigen Betriebsprämie ausmachen, denn es sollen 30 Prozent für neue „Greening“-Maßnahmen sowie weitere Anteile für Junglandwirte etc. reserviert werden.


Was ist ein „aktiver Landwirt“?
Die EU-Kommission möchte künftig Antragsteller ausschließen, die „keiner echten oder konkreten landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen“. Wenn der Umsatz aus nicht landwirtschaftlicher Tätigkeit das Zwanzigfache der erhaltenen Direktzahlungen übersteigt, wird ein Ausschluss von den Direktzahlungen vorgenommen. Überprüft werden sollen nur diejenigen Antragsteller mit mindestens 5.000 Euro Direktzahlungen. Experten halten das vorgeschlagene Verfahren für sehr bürokratisch. Es müssten allein in Deutschland circa 180.000 Landwirte einen Nachweis über alle außerlandwirtschaftlichen Einkommensquellen führen. Nach breiter Ablehnung im Agrarrat und Parlament hat die EU-Kommission hier ein Einlenken signalisiert. Über eine „Negativliste“ sollen Golfplätze, Flugplätze etc. künftig ausgeschlossen werden.


Was gehört zum „Greening“?
Nach dem Vorschlag der EU-Kommission sollen alle Landwirte, die die Grundprämie beantragen, ab 2014 zusätzlich 3 weitere Maßnahmen erbringen, nämlich eine Fruchtartenvielfalt der Ackerflächen, ein Erhalt von Dauergrünland und eine Ausweisung von mindestens 7 Prozent der Flächen „als im Umweltinteresse genutzt“ (außer Dauergrünland). Hierfür wird eine Pauschale von 30 Prozent der Direktzahlungen gewährt (für Deutschland geschätzt ca. 90 Euro je Hektar und Jahr).
Ob die Nichteinhaltung der Greening-Bedingungen zusätzlich mit Kürzungen bei der Grundprämie sanktioniert wird, hängt von den Verhandlungen in Rat und Parlament ab. Die 3 „Greening-Maßnahmen“ sollen verpflichtend sein. Andere von der EU-Kommission zunächst diskutierte alternative Maßnahmen wie Winterbegrünung oder pfluglose Bodenbearbeitung sollen explizit ausgeschlossen werden.
In den Verhandlungen mit Rat und Parlament wird gleichwohl über die Erfüllung des „Greening über äquivalente Maßnahmen“ gesprochen.


„Greening“ wird Stilllegung auslösen
Nach einer Analyse des von Thünen-Institutes würden ca. 620.000 bis 755.000 Hektar Ackerflächen stillgelegt werden müssen. Das wären knapp 6 Prozent der Ackerflächen und entspräche einer entgangenen Erntemenge von 5 Millionen Tonnen Getreide.


Zuschläge für Junglandwirte und benachteiligte Gebiete
Die EU-Kommission schlägt einen obligatorischen Zuschlag von 25 Prozent der Grundprämie (Deutschland: ca. 50 Euro/ha für max. 46 Hektar je Betrieb) für alle Junglandwirte unter 40 Jahre vor. Fakultativ – also in die Entscheidung der Mitgliedstaaten – soll ein Zuschlag für benachteiligte Gebiete gestellt werden.


Teilkopplung bleibt weiter möglich
Auf Wunsch vieler Mitgliedstaaten sollen gekoppelte Zahlungen für nahezu alle Produktionssektoren gewährt werden können. Hierfür können in der Regel 5 Prozent der Fördermittel aus der jeweiligen nationalen Obergrenze reserviert werden, in bestimmten Fällen auch bis 10 Prozent.


Kleinerzeugerregelung
Landwirte mit bis zu 1.000 Euro Direktzahlungen können 2014 in ein Pauschalsystem wechseln. Dann muss in den Folgejahren nur noch eine Fläche von mindestens einem Hektar bewirtschaftet werden und es erfolgt eine Freistellung von Cross Compliance und dem „Greening“.


Cross Compliance wird erweitert, in einigen Punkten auch reduziert
Die EU-Kommission schlägt zwar einige Reduzierungen des Kataloges von Cross Compliance vor, z.B. bei der Klärschlammrichtlinie, bei den Meldepflichten von Tierseuchen oder bei Teilen der Vorgaben für Natura 2000. Andererseits sollen jedoch zusätzliche Anforderungen hinzukommen, etwa ein Umbruchverbot für kohlenstoffreiche Böden, der Schutz von Feuchtgebieten, erweiterte Pflegeverpflichtungen bei Landschaftselementen. Weiterhin sollen die Vorgaben der Wasserrahmenrichtline und der Pflanzenschutzmittelanwendungsrichtlinie vorsorglich in den Katalog von Cross Compliance aufgenommen werden. Auch sollen die Anforderungen zur Einhaltung des „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes“ (GLÖZ) verschärft werden.

Neue Gemeinsame Marktordnung geplant
In einer neu formulierten Marktordnung sollen die Auslöseschwellen für Intervention und private Lagerhaltung praktisch unverändert als Sicherheitsnetz erhalten bleiben. Die Quotenregelung bei Zucker und die Pflanzrechte im Weinbau sollen 2015 aufgehoben werden. Bei Marktstörungen (siehe EHEC-Fall) will die EU-Kommission künftig schneller mit Sofortmaßnahmen reagieren. Hierfür ist eine finanzielle Reserve von 3,9 Milliarden Euro im Zeitraum 2014 bis 2020 vorgesehen.
 
Erzeugerseite stärken
Wie bereits bei ihren Vorschlägen zum „Milchpaket“ aus 2010 möchte die EU-Kommission die Stellung der Erzeugerseite in den Agrarmärkten durch Erzeugergemeinschaften und Branchenverbände stärken. Unter bestimmten Bedingungen sollen die Mitgliedstaaten sogar Allgemeinverbindlichkeitserklärungen für bestimmte Lieferkonditionen usw. vornehmen können. Darüber hinaus soll die EU-Kommission die Regelungskompetenz für Vermarktungsnormen auch bei Milch- und Fleischprodukten erhalten.
 


Langwierige Verhandlungen – zunächst Beschluss über den Finanzrahmen erwartet
Eine endgültige Entscheidung über die GAP nach 2013 wird erst erwartet, wenn ein Beschluss über den Mehrjährigen Finanzrahmen 2014 bis 2020 gefasst wurde. Derzeit ist ein Beschluss über die EU-Agrarreform frühestens im Frühjahr 2013 zu erwarten.
 


Reduktion der Agrarstützung
Die Agrarstützungen, ausgedrückt in Prozent des Produktionswerts der Landwirtschaft, sind im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2011 in fast allen Staaten gesunken. In der EU liegt dieser Wert bei etwa 20 Prozent. Im Dreijahresdurchschnitt 1986 bis 1988 waren es noch 39 Prozent gewesen. Ein relativ hohes Niveau der Agrarstützung haben die Schweiz, Norwegen, Japan und Südkorea zu verzeichnen. Auch die USA haben ihre Agrarstützung von 22 Prozent auf heute 9 Prozent des Produktionswertes zurückgefahren, was maßgeblich mit dem höheren Agrarpreisniveau zusammenhängt.
 


Große Unterschiede bei den Agrarbeihilfen
Innerhalb der EU ergibt sich ein sehr differenziertes Bild bei den als Flächenzahlungen gewährten Agrarbeihilfen. Das Verhältnis zwischen erster und zweiter Säule variiert länderspezifisch und weist teilweise große Unterschiede auf. Ebenso gestalten sich die nationalen Beihilfen. Zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten existieren zum Teil erhebliche Unterschiede. So nehmen Malta, Finnland und Zypern die Spitzenposition ein. Die geringsten nationalen Beihilfen haben Dänemark, Bulgarien und Spanien.
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