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4 EU-Agrarpolitik und Agrarförderung

4.3 "Zweite Säule" - Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union ist auf die Förderung der Landwirtschaft wie auch der ländlichen Räume ausgerichtet. Den Kern der Förderung bilden die sogenannten Direktzahlungen (siehe Kapitel 4.2). Neben der „ersten Säule“ der GAP besteht die Förderung aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) als „zweiter Säule“ der GAP. Mit der Förderung von Investitionen in der Landwirtschaft soll deren Wettbewerbsfähigkeit verbessert und der Strukturwandel abgefedert werden. Daneben wird die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen über Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete honoriert. Schließlich geht es um die Stärkung der Wirtschaftskraft wie auch der Attraktivität ländlicher Räume durch die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Erhaltung von Basisdienstleistungen zur Grundversorgung.
 
Bundesländer sind Herr des Fördergeschehens
Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, müssen die EU-Mittel der 2. Säule mit nationalen Mitteln von Bund, Ländern oder Kommunen kofinanziert werden und entfalten dadurch eine erhebliche Hebelwirkung. Die Ausgestaltung der Förderung erfolgt im Rahmen von Programmen zur ländlichen Entwicklung. Diese werden in Deutschland von den Bundesländern erarbeitet. Der Bund unterstützt die Länder im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) finanziell und förderrechtlich. Die GAK als das zentrale Instrument der nationalen Agrarstrukturpolitik gibt für viele Maßnahmen den nationalen Förderrahmen. Innerhalb des GAK-Förderrahmens haben die Bundesländer Gestaltungsspielraum, ergänzende oder einschränkende Förderbedingungen zu erlassen. Für den einzelnen Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die spezifischen Förderbestimmungen in seinem Bundesland maßgebend.
 
Bundesländer legen ihre Förderprioritäten fest
Die Bundesländer legen in ihren Programmen zur ländlichen Entwicklung (Entwicklungsprogramme Ländlicher Raum, EPLR) die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung fest. Die Europäische Kommission muss diese Entwicklungsprogramme genehmigen. Wesentliche Teile der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) werden von der EU-Kommission als sogenannte Nationale Rahmenreglung (NRR) genehmigt. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU Maßnahmen durchführen („nationale top ups“). Soweit diese aber nicht auf den ELER-Fördergrundsätzen basieren und damit nicht in den ELER-Länderprogrammen ausgewiesen sind, ist eine aufwändigere beihilferechtliche Prüfung und Genehmigung durch die EU-Kommission Fördervoraussetzung. Die Genehmigung sämtlicher deutscher Entwicklungsprogramme und der Nationalen Rahmenregelung für den Zeitraum 2014-2020 durch die Kommission wird spätestens bis zum Februar 2015 erwartet.
 
Mittelvolumen für 2014-2020 in Deutschland
In Deutschland stehen in der Förderperiode 2014-2020 knapp 17,6 Milliarden Euro aus öffentlichen Mitteln für die Förderung der ländlichen Entwicklung zur Verfügung. Das sind durchschnittlich rund 2,5 Milliarden Euro pro Jahr. Ausgangspunkt bilden rund 8,3 Milliarden Euro aus dem ELER. Diese EU-Mittel werden mit gut 4,7 Milliarden Euro von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert. Einige Länder setzen über die ELER-Programme darüber hinaus freiwillig zusätzliche Mittel in Höhe von rund 3,4 Milliarden Euro für die Förderung der ländlichen Entwicklung ein. Weiterhin werden entsprechend des Beschlusses der Agrarminister vom 4. November 2013 insgesamt gut 1,1 Milliarden Euro EU-Mittel von den Direktzahlungen der ersten Säule in den ELER umgeschichtet. Die Mittel aus der ab dem Jahr 2015 beginnenden Umschichtung stehen als zusätzliche Mittel für die ELER-Programme in den Jahren 2016 bis 2020 zur Verfügung. Eine nationale Kofinanzierung ist für diese Mittel nicht zwingend erforderlich.
 
Schwerpunkt liegt auf der Förderung von Ökosystemen
Die ELER-Bestimmungen sehen für den Zeitraum 2014-2020 sechs Förderprioritäten vor. Auch wenn die Prioritätenzuordnung der einzelnen Maßnahmen in den Länderprogrammen nur bedingt miteinander verglichen werden kann, zeichnet sich ab, dass fast die Hälfte der vorgesehenen Mittel (46 Prozent) für die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung von Ökosystemen verwendet werden sollen. Zweitwichtigste Förderpriorität stellt die Förderung der ländlichen Entwicklung dar (26 Prozent). Die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben spielt dagegen mit einem vorgesehenen Ausgabenanteil von 15 Prozent eine eher untergeordnete Rolle. Bei der Erarbeitung ihrer Programme hatten die Länder in finanzieller Hinsicht nur zwei Vorgaben zu beachten: Mindestens 30 Prozent der ELER-Mittel für umweltbezogene Maßnahmen wie z.B. Agrarumweltmaßnahmen oder Förderung des Ökologischen Landbaus und mindestens 5 Prozent für LEADER.
 
Fördermitteleinsatz in den Bundesländern sehr unterschiedlich
Auch wenn eine Vergleichbarkeit zur letzten Förderperiode 2007-2013 wegen unterschiedlicher Zuordnungen (EU-rechtlich vorgegeben) nur eingeschränkt möglich ist, so ist aus der Zusammenstellung der Länderprogramme ein starker Trend der Schwerpunktsetzung in Richtung Agrarumweltmaßnahmen einschließlich Ökolandbau und LEADER zu erkennen (ohne Umschichtung aus der 1. Säule). Noch stärker als in der bisherigen Förderperiode divergieren in der neuen Förderperiode die Förderschwerpunkte. Sie ergeben sich aus den regionalen Gegebenheiten und den jeweiligen politischen Entwicklungszielen.
 
Zahlenangaben der Länder ohne Umschichtungsmittel
Die Umschichtungsmittel stehen der ELER-Förderung erst ab 2016 zur Verfügung und sind deshalb noch nicht in den ELER-Programmen der Länder berücksichtigt. Diese Mittel sollen nach dem Beschluss der Agrarminister der Länder insbesondere für Grünlandstandorte, für Rauhfutterfresser, für flächenbezogene Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen, für die Stärkung von besonders tiergerechter Haltung und des Tierwohls sowie für den ökologischen Landbau und für die Ausgleichszulage in von der Natur benachteiligten Gebieten verwendet werden. Für diese Bereiche werden sich daher entsprechende Verschiebungen ergeben.
 
Auch EU-Strukturfonds unterstützen die ländlichen Räume
Zu den Strukturfonds zählen der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Europäische Kohäsionsfonds. Ziele der Strukturfonds sind die Förderung der strukturellen Entwicklung benachteiligter Regionen und der Anpassungsfähigkeit an den wirtschaftlichen Wandel. Besonders die Mittel des EFRE kommen zu einem großen Teil auch ländlichen Räumen zugute.
Die nach Deutschland fließenden Mittel aus den Europäischen Strukturfonds (ESF und EFRE) gehen in der laufenden Förderperiode 2014-2020 allerdings stark zurück. Mit 19,3 Milliarden Euro fließen 27 Prozent weniger Strukturfondsmittel nach Deutschland (Förderperiode 2007-2013 26,3 Milliarden Euro). Im Vergleich dazu ist der Rückgang der ELER-Mittel von 9,077 auf 8,303 Milliarden Euro vergleichsweise bescheiden (- 9 Prozent) und wird durch die Umschichtung der Mittel aus der ersten Säule mehr als aufgefangen. Über die gesamte Förderperiode stehen 9,446 Milliarden Euro EU-ELER-Mittel zur Verfügung. Das sind rund 370 Millionen Euro oder gut 4 Prozent mehr als in der Förderperiode 2007-2013. Damit fließen pro Jahr 1,35 Milliarden Euro aus Brüssel in die Förderung des ländlichen Raums in Deutschland.
 
Ausgleichszulage und Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete
Die Ausgleichszulage soll mit etwas höheren Fördersätzen fortgeführt werden. Gegen den Widerstand Deutschlands wurde auch beschlossen, dass eine Neuabgrenzung der benachteiligten Gebiete (außerhalb der Bergebiete) auf Basis von acht biophysikalischen Indikatoren wie Steinigkeit, Durchwurzelungstiefe, Hitzestress oder Hangneigung spätestens 2018 zur Anwendung kommen soll. Die Neuabgrenzung soll dabei auf Basis von „administrativen Einheiten“ (in Deutschland Gemeinde- und/oder Gemarkungsebene) erfolgen. Eine „administrative Einheit“ gilt als benachteiligt, wenn eine oder mehrere Benachteiligungen mindestens 60 Prozent der landwirtschaftlichen Fläche betreffen.
 
Sachgerechte Neuabgrenzung als große Herausforderung
Über eine Feinabgrenzung („Finetuning“) sollen in einem zweiten Schritt die Gebiete aus der ermittelten Gebietskulisse wieder herausgenommen werden, die ihre Benachteiligungen „überwunden“ haben. Zusätzliche Abgrenzungsmöglichkeiten von benachteiligten Gebieten bestehen über die Abgrenzung von Gebieten „mit anderen spezifischen Nachteilen“. Insgesamt können über diese zusätzliche Abgrenzungsmöglichkeit bis zu 10 Prozent der Landesfläche abgegrenzt werden. Die Abgrenzung dieser Gebiete kann kumulativ auf der Basis von zwei unterschwelligen biophysikalischen Kriterien (20 Prozent-Schwelle) erfolgen. Bund und Länder sehen in der geforderten Neuabgrenzung einer sachgerechten und nachvollziehbaren Gebietskulisse eine große Herausforderung.
 
 
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