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4 Agrarpolitik und Agrarförderung

4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 
 
 
 
 
 
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union ist auf die Förderung der Landwirtschaft und der ländlichen Räume ausgerichtet. Den Kern der Förderung bilden die EU-Direktzahlungen in der „ersten Säule“ der GAP, siehe Kapitel 4.3. Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) wird die „zweite Säule“ der GAP finanziert. Sie fördert u.a. Investitionen in der Landwirtschaft, um deren Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und den Strukturwandel abzufedern. Mit Agrarumweltmaßnahmen und der Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete soll eine nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen sichergestellt werden. Viele weitere Maßnahmen haben die Förderung ländlicher Infrastrukturen im Fokus.
 
Bundesländer entscheiden
Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, müssen die EU-Mittel der 2. Säule in der Regel mit nationalen öffentlichen Mitteln von Bund und Ländern kofinanziert werden und entfalten dadurch eine erhebliche Hebelwirkung. Die entsprechenden Programme zur Förderung der Ländlichen Entwicklung werden in Deutschland von den Bundesländern erarbeitet. Die Förderschwerpunkte der einzelnen Bundesländer sind unterschiedlich. Eingang in die Länderprogramme finden auch Maßnahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK). Für den einzelnen Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die Förderbestimmungen seines Bundeslandes maßgebend. 
 
ELER-Förderung als Kofinanzierung
Der maximale EU-Kofinanzierungssatz an den öffentlichen Ausgaben einer ELER-Maßnahme beträgt in der Förderperiode 2014-2020 53 Prozent (Basissatz). Mindestens 47 Prozent müssen aus nationalen öffentlichen Mitteln (Bund, Länder, Kommunen) stammen. Für Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen einschließlich der Ökolandbauförderung gilt ein maximaler EU-Kofinanzierungssatz von 75 Prozent. Als „Übergangsregionen“ haben die meisten Gebiete in den neuen Bundesländern einen besonderen Förderstatus: In Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Sachsen (ohne den Regierungsbezirk Leipzig) sowie Brandenburg (ohne Brandenburg Südwest) beträgt die maximale EU-Kofinanzierung 75 Prozent; in Brandenburg-Südwest entsprechend 63 Prozent und im Regierungsbezirk Leipzig sowie im übrigen Bundesgebiet entsprechend 53 Prozent. Für umgeschichtete EU-Mittel aus der 1. Säule gilt die Ausnahme, dass deren Einsatz nicht mit nationalen Mitteln kofinanziert werden muss.

Bundesländer legen ihre Förderprioritäten fest
Die Bundesländer legen in ihren Programmen zur ländlichen Entwicklung (Entwicklungsprogramme Ländlicher Raum, EPLR) die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung fest. Die Europäische Kommission genehmigt diese. Wesentliche Teile der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) sind von der EU-Kommission als sogenannte Nationale Rahmenregelung (NRR) genehmigt worden. Die Länder-Programme nehmen darauf Bezug. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU Maßnahmen durchführen und sich diese im Rahmen der ELER-Länderprogramme genehmigen lassen („nationale top ups“). Andernfalls ist eine gesonderte beihilferechtliche Prüfung und Genehmigung durch die EU-Kommission erforderlich.
 
Rund 1,2 Milliarden Euro Bundes- und Ländermittel für die GAK
 
Im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) stellte der Bund 2017 765 Millionen Euro bereit. Gemeinsam mit den komplementären Mitteln der Bundesländer ergibt sich daraus ein Fördervolumen von 1.184 Millionen Euro. Bund und Länder teilen sich die Ausgaben im Verhältnis 60 zu 40 (Küstenschutz 70 zu 30). Aus Sicht der Landwirtschaft haben die einzelbetrieblichen Maßnahmen einen besonders hohen Stellenwert, darunter insbesondere die Agrarinvestitionsförderung, die Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete. Auch in 2018 dürften Bund und Länder zusammen rund 1,2 Milliarden Euro GAK-Mittel aufbringen.
 
GAK-Förderspektrum erweitert
 
Mit der in 2016 beschlossenen Erweiterung des GAK-Förderspektrums sollen insbesondere die Maßnahmen im Bereich der Integrierten Ländlichen Entwicklung (ILE) ergänzt und gestärkt werden. Zu den neuen Maßnahmen gehören vor allem die Förderung von nicht landwirtschaftlichen Kleinstunternehmen der Grundversorgung (bis 10 Mitarbeiter, bis 2 Millionen Jahresumsatz) sowie die Umnutzung dörflicher Bausubstanz.
 
Mittelvolumen für 2014-2020 in Deutschland
 
In Deutschland stehen in der Förderperiode 2014-2020 knapp 16,9 Milliarden Euro aus öffentlichen Mitteln (EU, Bund und Länder) für die Förderung der ländlichen Entwicklung zur Verfügung. Das sind durchschnittlich rund 2,4 Milliarden Euro pro Jahr. Ausgangspunkt bilden rund 8,3 Milliarden Euro aus dem ELER. Diese EU-Mittel werden mit rund 4,7 Milliarden Euro von Bund und Länder kofinanziert. Einige Länder setzen über die ELER-Programme hinaus zusätzliche Mittel in Höhe von zusammen gut 2,7 Milliarden Euro ein. Hinzu kommen insgesamt gut 1,1 Milliarden Euro EU-Mittel aus der Umschichtung der Direktzahlungen aus der ersten Säule in die 2. Säule. Eine nationale Kofinanzierung ist für diese Umschichtungsmittel nicht zwingend erforderlich.
 
Schwerpunkt liegt auf der Förderung von Ökosystemen
 
Fast die Hälfte der ELER-Mittel (49 Prozent) wird für die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung von Ökosystemen verwendet. 26 Prozent der Gesamt-LF in Deutschland sind in Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen eingebunden, EU-weit sind es entsprechend ein Viertel. Zweitwichtigste Förderpriorität stellt die Förderung der ländlichen Entwicklung dar (24 Prozent). Die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben spielt dagegen mit einem Ausgabenanteil von 15 Prozent eine eher untergeordnete Rolle, auch im EU-Vergleich. Die Mittel für den Ökolandbau und LEADER haben sich im Vergleich zur Förderperiode 2007-2013 in etwa verdoppelt. Noch stärker als in der Vergangenheit divergieren die Förderschwerpunkte der Bundesländer. Sie ergeben sich aus den regionalen Gegebenheiten und den jeweiligen politischen Entwicklungszielen.
 
Verwendung der Umschichtungsmittel
 
Die 1,1 Milliarden Euro Umschichtungsmittel aus der 1. Säule (2014-2020) werden nach dem Beschluss der Agrarminister vom November 2013 für Maßnahmen in der Landwirtschaft eingesetzt, z.B. für die Stärkung von Grünlandstandorten, zur Förderung natürlich benachteiligter Gebiete (24 Prozent über alle Länderprogramme), Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen (41 Prozent), Ökolandbau (13 Prozent) und tiergerechte Haltungsverfahren (4 Prozent).
 
Starke Kürzung der ELER-Förderung nach 2020?
 
Nach Vorschlägen der Kommission von Mai 2018 sollen die ELER-Mittel in kommenden Förderperiode 2021-2027 gekürzt werden, und zwar gegenüber der laufenden Förderperiode pauschal um 15 Prozent. Um das Minus auszugleichen, schlägt die Kommission eine Anhebung der nationalen Kofinanzierungssätze um 10 Prozentpunkte vor.