4.2 Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2023 – 2027
Situationsbericht 2021/2022

4.2 Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2023 – 2027

EU-Agrarpolitik seit 1992 – Abkehr von der Markt- und Preisstützung

Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verfolgt die „Gemeinsame Agrarpolitik“ (GAP) das Ziel, die Versorgung mit Nahrungsmitteln zu gewährleisten und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den internationalen Regeln des Warenhandels unterworfen. Deshalb wurden Preisstützung und Regulierung der Agrarmärkte durch Marktordnungen Schritt für Schritt aufgegeben. Im Gegenzug bekommen die Landwirte seitdem an Umweltauflagen gebundene Direktzahlungen, die seit 2005 grundsätzlich von der Produktion entkoppelt sind und flächenbezogen gewährt werden (siehe Kapitel 4.3). Ergänzend werden Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in der „2. Säule“ der GAP angeboten (siehe Kapitel 4.4).

Weiterentwickelte Ziele der GAP-Förderung

2018 hatte die EU-Kommission ihre Vorschläge für die GAP nach 2020 vorgelegt. Zu einer Einigung mit dem Agrarministerrat und dem Europäischen Parlament kam es erst im Juni 2021. Die GAP-Förderung verfolgt drei allgemeine Ziele: a) die Förderung einer intelligenten, krisenfesten und diversifizierten Landwirtschaft zur Gewährleistung der Ernährungssicherheit, b) die Stärkung von Umweltpflege und Klimaschutz und c) die Stärkung der ländlichen Gebiete. Insgesamt sind in der neuen GAP neun spezifische Ziele verankert. Diese reichen von der Sicherung der landwirtschaftlichen Einkommen und der Stärkung der Position der Landwirte in der Lebensmittel-Wertschöpfungskette bis hin zu Klimaschutz und Erhalt der biologischen Artenvielfalt. Im Fokus stehen auch die ländliche Entwicklung und junge Landwirte. Die im so genannten Green Deal und in der Farm-to-Fork-Strategie vorgesehene stärkere Orientierung auf Umwelt- und Klimaziele soll in den GAP-Strategieplänen der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden.

Ergebnisorientierung der Förderung – Mehr nationale Verantwortung

Die EU will die Ergebnisse ihrer Förderpolitik künftig systematischer erfassen. Die Mitgliedstaaten sollen ein Indikatoren-System zur kontinuierlichen Nachweisführung von jährlichen Umsetzungsergebnissen und zur Überprüfung langfristiger Wirkung einführen. Ebenfalls sollen die Mitgliedstaaten quantitative Ziele zur Inanspruchnahme der einzelnen Fördermaßnahmen festlegen. Anhand dieser Outputgrößen soll der Erfolg der GAP-Förderung gemessen und gegebenenfalls nachjustiert werden. Insgesamt gibt die EU damit die Verantwortung für die Umsetzung europäischer Ziele stärker in die Hand der Mitgliedstaaten.

Ein nationaler GAP-Strategieplan je Mitgliedstaat

Die EU-Staaten müssen für die GAP-Förderung der Jahre 2023 bis 2027 einen nationalen „GAP-Strategieplan“ erarbeiten, der beide Säulen der GAP umfasst. Dazu gehört eine SWOT-Analyse (Stärken-Schwächen-Chancen-Risiken-Analyse), um sektor- bzw. gebietsbezogene Handlungsbedarfe und Strategien herauszuarbeiten. Daran knüpfen dann die jeweiligen „Interventionen“ (Fördermaßnahmen) an. Mit dem „GAP-Strategieplan“ sollen die EU-Staaten ferner ihre Ansätze zur Vereinfachung und Modernisierung der GAP-Förderung darlegen. Für Deutschland ist eine enge Abstimmung zwischen Bund und Ländern notwendig, da die Fördermaßnahmen der 2. Säule in der Verantwortung der Länder liegen. Die GAP-Strategiepläne sollen zur Jahreswende 2021/22 der EU-Kommission zur Genehmigung vorgelegt werden.

Kernelemente der GAP-Direktzahlungen (1. Säule) 2023 bis 2027 in Deutschland

• Budget jährlich 4,916 Mrd. Euro

• Höhere Umschichtung von der 1. Säule in die 2. Säule: 8% in 2022; 10% in 2023; 11% in 2024; 15% in 2026

• Keine Kappung und Degression

• Keine gemeinsame Veranlagung verbundener Unternehmen

• Ausbau der Umverteilungsprämie zugunsten der ersten 60 Hektare auf 12 % der Nettoobergrenze: ca. 64 - 69 Euro/ha für die ersten 40 ha eines Betriebs; ca. 38 - 42 Euro/ha für weitere 20 ha

• 25% Eco Schemes: Etwa 23% der Nettoobergrenze (ca. 1.017 - 961 Mio. Euro) für Eco-Scheme-Maßnahmen; Erfüllung weiterer 2% über Agrarumweltmaßnahmen der 2. Säule

• Jährlich 147,5 Mio. Euro bzw. 3,3 - 3,5 % der Nettoobergrenze für die Junglandwirteprämie mit ca. 115 Euro/ha für bis zu 120 ha je Junglandwirt bis 40. Lebensjahr für max. 5 Jahre (neu ist ein Qualifikationsnachweis)

• 1 % bzw. 44-42 Mio. Euro für Mutterschafe/-ziegen; ca. 35 - 33 Euro/Tier

• 1 % bzw. 44-42 Mio. Euro für Mutterkühe; ca. 78 -74 Euro/ Tier

• Deutliche Absenkung der Basisprämie auf 156 bis 146 Euro/ha (2021 ca. 254 Euro/ha)

• Nachweis des „Aktiven Landwirts“ über Mitgliedschaft in der Landwirtschaftlichen Unfallversicherung

• Entfall der Zahlungsansprüche ab 2023

• Entkopplung der Tierkennzeichnungs-/Tierregistrierungspflichten vom Kürzungs-/Sanktionssystem der Direktzahlungen

Quellen: BMEL, EU-Kommission (Stand Nov. 2021)

Beschlüsse zur GAP-Umsetzung getroffen, viele Details aber noch offen

Nach dem Bund-Länderkonsens der Agrarministerkonferenz vom April 2021 hat der Bundestag im Juni 2021 das GAP-Direktzahlungsgesetz und das GAP-Konditionalitätengesetz beschlossen. Damit wurden die wichtigsten Entscheidungen zur Verteilung der Direktzahlungsmittel in Deutschland getroffen. Vor allem durch die neuen Eco Schemes und die erhöhte Umschichtung der Direktzahlungen in die 2. Säule wird die Basisprämie ab 2023 auf ca. 156 bis 146 Euro je Hektar deutlich abgesenkt – bei gleichzeitig deutlich anspruchsvolleren Auflagen (Konditionalität).

Im November 2021 hat das Bundeskabinett Entwürfe für Verordnungen zu den beiden Gesetzen vorgelegt. Diese enthalten Detailregelungen unter anderem zu den neuen Eco Schemes und zur Konditionalität. Darüber sollte der Bundesrat im Dezember 2021 entscheiden.

„Grüne Architektur“ der GAP soll stimmig sein

Die Direktzahlungen werden ab 2023 an eine „erweiterte Konditionalität“ gebunden. Danach sollen die Anforderungen aus Cross Compliance angehoben und um die bisherigen „Greening“-Bedingungen erweitert werden. Die Einhaltung dieser sogenannten „Baseline“ ist Voraussetzung zur Gewährung der „Basisprämie“. Für die Landwirte führen diese zusätzlichen Auflagen zu einer weiteren „Entwertung“ der bisherigen Direktzahlungen. Die EU-Kommission hat angekündigt, bei der Prüfung der nationalen GAP-Strategiepläne darauf zu achten, dass das „Umweltambitionsniveau“ der Agrarförderung in beiden Säulen der GAP steigt.

Basisprämie nur noch etwa 150 Euro je Hektar – 2,5 Milliarden Euro für Agrarumweltmaßnahmen

Die Agrarumweltmaßnahmen in beiden Säulen der GAP werden in Deutschland auf etwa 2,5 Milliarden Euro pro Jahr anwachsen. Vor allem durch die höhere Umschichtung von Mitteln in die 2. Säule und die Einführung der Eco Schemes schrumpft die Basisprämie auf etwa 156 Euro je Hektar in 2023 und in den Jahren danach sukzes- sive auf etwa 146 Euro je Hektar in den Folgejahren. Die Greening-Prämie entfällt. Basisprämie und Greening-Prämie betragen 2021 etwa 254 Euro je Hektar.

Was sind Eco Schemes?

Zu der neuen „Grünen Architektur“ gehören sogenannte „Eco Schemes“ (Öko-Regelungen) in der 1. Säule der GAP. Hier handelt es sich um freiwillige, einjährige flächenbezogene Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM), die in Deutschland bundeseinheitlich angeboten werden. Daneben werden in der 2. Säule der GAP von den Bundesländern AUKM weiter angeboten, die mehrjährig sind. In beiden Programmen müssen die gestellten Anforderungen über die erweiterte „Konditionalität“ hinausgehen. Die flächenbezogene „Eco Scheme“-Prämie soll als Zahlung zum Ausgleich der Management- und Opportunitätskosten kalkuliert werden. Zu den Managementkosten gehören zum Beispiel die Pflege der Flächen oder die Bewirtschaftungskosten eines Blühstreifens.

7 Eco Schemes für Deutschland

Mit dem GAP-Direktzahlungsgesetz hat der Bundestag 7 Eco Schemes für Deutschland beschlossen. Die Maßnahmen reichen von zusätzlicher Ackerbrache, Blüh- und Altgrasstreifen über vielfältige Ackerkulturen und Grünlandextensivierung bis zum Ausgleich für Natura 2000 Flächen. Der bundeseinheitliche Förderkatalog enthält relativ viele Überschneidungen mit etablierten und deutlich höher dotierten Fördermaßnahmen der Länder in der 2. Säule. Für Grünlandbetriebe sind die Möglichkeiten zur Teilnahme an den Eco Schemes eingeschränkter als für Ackerbaubetriebe. Die fachliche und politische Diskussion um die Eco Schemes dauerte zur Jahreswende 2021/22 an. Liegen die Management- und Opportunitätskosten von Eco Schemes oder Agrarumweltmaßnahmen der 2. Säule über den angebotenen Prämiensätzen, werden Landwirte diese Förderangebote in der Regel nicht in Anspruch nehmen. Einige Agrarregionen drohen bei den diskutierten Fördersätzen für Eco Schemes aus der Förderung herauszufallen.

Saldierungsverfahren zwischen den Eco Schemes

Die Eco Schemes können vom Landwirt erstmals im Antragsverfahren zum 15. Mai 2023 beantragt werden. Der Landwirt kann eine oder mehrere Maßnahmen auswählen. Danach ermitteln Bund und Länder im Herbst 2023, ob die geplanten Budgets für die 7 Maßnahmen ausreichen. Bei Über- bzw. Unterbeantragung können die tatsächlich ausgezahlten Prämien um bis zu 10 Prozent nach unten oder oben abweichen. Wird das Budget für die Eco Schemes insgesamt überbeantragt, so erfolgt ein Rückgriff auf das Budget der Basisprämie.

Was sind Opportunitätskosten?

Diese werden auch Verzichts-oder Nutzungskosten genannt.

Konkret geht es bei Ackerbrachen und Altgrasstreifen um die entgangenen Ernteerträge und die Mehrkosten, z. B. für Ersatzbeschaffung von Tierfutter.

Quelle: DBV

Vereinfachung der Gemeinsamen Agrarpolitik nur punktuell

Ab 2023 sollen die EU-Staaten den „Aktiven Landwirt“ wieder prüfen, der 2018 in Deutschland entfallen konnte. In Deutschland soll der Nachweis relativ einfach über die Mitgliedschaft in der Landwirtschaftlichen Unfallversicherung erfolgen. Bei der Konditionalität (bisher Cross Compliance) werden die Tierkennzeichnung und -registrierung entfallen. Bei den europäischen und nationalen Regelungen zum Erhalt von Dauergrünland sind die Vorgaben komplizierter geworden. Die EU fordert auch künftig die Berücksichtigung der ökologisch fragwürdigen Fünfjahresfrist für die Entstehung von Dauergrünland.

Anforderungen an den „Guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ (GLÖZ)

• GLÖZ 1: Erhalt des Dauergrünlands – Verhältnis der Dauergrünland-fläche zur Landwirtschaftsfläche

• GLÖZ 2: Mindestschutz von Feuchtgebieten und Mooren

• GLÖZ 3: Verbot des Abbrennens von Ackerstoppeln

• GLÖZ 4: Pufferstreifen entlang von Wasserläufen

• GLÖZ 5: Mindestpraktiken der Bodenbearbeitung zur Begrenzung des Risikos der Degradierung von Böden einschließlich der Berücksichtigung der Hangneigung

• GLÖZ 6: Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung

• GLÖZ 7: Fruchtwechsel auf Ackerland

• GLÖZ 8: Mindestanteil von Ackerland als nichtproduktive Flächen oder Landschaftselemente (4 Prozent)

• GLÖZ 9: Verbot der Umwandlung oder des Pflügens von als umweltsensibel eingestuften Dauergrünlandflächen in Natura-2000-Gebieten

Quellen: BMEL, EU-Kommission

Monitoring – Fernüberwachung aller Flächen

In der künftig eingeführten digitalen und Geodaten basierten Beantragung von flächenbezogenen Prämien wird mittelfristig Vereinfachungspotenzial gesehen. Dies bedeutet aber die flächendeckende Fernüberwachung aller Antragsflächen. Spätestens ab 2024 müssen die EU-Staaten sogenannte Flächenmonitoringsysteme in der GAP-Förderung einsetzen.

Konditionalität

Die Konditionalität bündelt ab 2023 die bisherigen Cross Compliance- und Greening-Anforderungen zu einem Auflagensystem für alle flächenbezogenen Direktzahlungen. Die Beschlüsse auf EU-Ebene geben den Mitgliedstaaten bei verschiedenen GLÖZ-Kriterien Auslegungsspielräume, die in Deutschland im Herbst 2021 noch nicht vollständig entschieden waren. Eine Verpflichtung zur Brache von 4 Prozent der Ackerfläche bzw.  alternativ zur Anlage von Landschaftselementen wird ab 2023 gelten. Die bisherige Regelung aus dem Greening zur Fruchtartendiversifizierung wird durch eine jährliche Fruchtwechselregelung abgelöst.