4.2 Weiterentwicklung der GAP nach 2020
Situationsbericht

4.2 Weiterentwicklung der GAP nach 2020

EU-Agrarpolitik seit 1992 – Abkehr von der Markt- und Preisstützung

Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verfolgt die „Gemeinsame Agrarpolitik“ (GAP) das Ziel, die Versorgung mit Nahrungsmitteln zu gewährleisten und die Einkommen der Landwirte zu sichern. Seit der Uruguay-Runde 1992 der Welthandelsorganisation (WTO) sind auch Agrarprodukte den internationalen Regeln des Warenhandels unterworfen. Deshalb wurden Preisstützung und Regulierung der Agrarmärkte durch Marktordnungen Schritt für Schritt aufgegeben. Im Gegenzug bekommen die Landwirte seitdem Direktzahlungen, die seit 2005 grundsätzlich von der Produktion entkoppelt sind und flächenbezogen gewährt werden (siehe Kapitel 4.3). Ergänzend werden Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in der „2. Säule“ der GAP angeboten (siehe Kapitel 4.4).

Drei allgemeine und neun spezifische Ziele der GAP nach 2020

2018 hat die EU-Kommission ihre Vorschläge für die GAP nach 2020 vorgelegt. Darin nennt sie drei allgemeine Ziele: a) die Förderung einer intelligenten, krisenfesten und diversifizierten Landwirtschaft zur Gewährleistung der Ernährungssicherheit, b) die Stärkung von Umweltpflege und Klimaschutz und c) die Stärkung der ländlichen Gebiete. Insgesamt sind neun spezifische Ziele der GAP vorgesehen. Diese reichen von der Sicherung der landwirtschaftlichen Einkommen und der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit über die Stärkung der Position der Landwirte in der Lebensmittel-Wertschöpfungskette bis hin zu Klimaschutz und Erhalt der biologischen Artenvielfalt. Im Fokus stehen auch die ländliche Entwicklung und junge Landwirte.

Neues „Umsetzungsmodell“ – Mehr nationale Verantwortung

Mit ihrem Vorschlag für ein neues „Umsetzungsmodell“ will die EU-Kommission die Umsetzung europäischer Ziele stärker in die Verantwortung der Mitgliedstaaten geben. Detailregelungen werden künftig von den Mitgliedstaaten festgelegt. Allerdings will die Kommission die Ergebnisse ihrer Förderpolitik systematischer erfassen. Im Rahmen der vorgesehenen künftigen „Ergebnisorientierung“ der GAP soll ein System von gemeinsamen Indikatoren zur kontinuierlichen Nachweisführung von jährlichen Umsetzungsergebnissen und zur Überprüfung langfristiger Wirkung der GAP-Förderung etabliert werden.

Ein „GAP-Strategieplan“ je Mitgliedstaat

Die EU-Staaten sollen für die Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020 einen nationalen „GAP-Strategieplan“ erarbeiten, der beide Säulen der GAP umfasst. Auf Grundlage einer SWOT-Analyse (Stärken-Schwächen-Chancen-Risiken-Analyse) sollen sektor- bzw. gebietsbezogene Handlungsbedarfe und Strategien sowie die zu ergreifenden Maßnahmen einschließlich Förderkriterien festgelegt werden. Mit dem „GAP-Strategieplan“ sollen die EU-Staaten ferner ihre Ansätze zur Vereinfachung und Modernisierung der GAP-Förderung darlegen. Für föderal organisierte Länder wie Deutschland ist der „GAP-Strategieplan“ eine besondere Herausforderung, den unterschiedlichen regionalen Anforderungen gerecht zu werden. Wenn auf EU-Ebene eine Einigung über die GAP-Reform erfolgt ist, wird das Bundeslandwirtschaftsministerium in 2021 den Strategieplan in Abstimmung mit den Ländern finalisieren und Bundesgesetze zur Gestaltung der Direktzahlungen vorlegen. Dannach folgt in 2022 das Genehmigungsverfahren durch die EU-Kommission.

Kernelemente der Verordnungsvorschläge der EU-Kommission zur GAP nach 2020

  • Das Zwei-Säulen-Modell der GAP soll beibehalten werden. In der 1. Säule sollen Direktzahlungen zur Unterstützung landwirtschaftlicher Einkommen, zur Risikoabsicherung und zum Ausgleich höherer EU-Standards fortgeführt werden. In der 2. Säule sollen die EU-Staaten weiterhin die Möglichkeit haben, gezielte Förderprogramme für Landwirtschaft und ländliche Räume umzusetzen.
  • Die Mitgliedstaaten erarbeiten nationale Strategiepläne für alle Fördermaßnahmen der beiden Säulen der GAP.
  • In der 1. Säule soll es künftig weiter die bekannten Komponenten Basisprämie, Umverteilungsprämie (Zuschlag für die ersten Hektare), Junglandwirteprämie (mindestens 2 Prozent der Direktzahlungsmittel) und die Möglichkeit für gekoppelte Prämien (maximal 10 Prozent bzw. im Einzelfall maximal 13 Prozent plus 2 Prozent für Eiweißpflanzen) geben.
  • Hinzu kommt in der 1. Säule eine für die Landwirte freiwillige Prämie für einjährige umwelt- und klimawirksame Maßnahmen („Eco-Scheme“-Maßnahmen).
  • Die Direktzahlungen sollen künftig an mehr einzuhaltende Bedingungen geknüpft werden („erweiterte Konditionalität“).
  • Die EU-Kommission schlägt eine größenabhängige Ausgestaltung der Direktzahlungen ab 60.000 Euro sowie eine Kappung ab 100.000 Euro pro Betrieb und Jahr unter Anrechnung von Löhnen vor.
  • Zwischen 1. Säule und 2. Säule sollen die EU-Staaten bis zu 15 Prozent der Mittel umschichten können. Darüber hinaus sollen bis zu 2 bzw. 15 Prozent der Direktzahlungsmittel zur Förderung von Junglandwirten bzw. für spezifische Umwelt- und Klimamaßnahmen von der 1. Säule in die 2. Säule umgeschichtet werden können.
  • Die Höhe der Direktzahlungen je Hektar soll zwischen den EU-Staaten weiter angeglichen werden (externe Konvergenz).
  • Maßnahmen in der 2. Säule sollen die EU-Staaten in den jeweiligen „GAP-Strategieplänen“ auf Basis von 8 sogenannten Interventionstypen umsetzen (z.B. Benachteiligte Gebiete, Investitionen, Risikomanagement, Junglandwirteförderung, Wissenstransfer und Innovation, Maßnahmen für Umwelt, Klima und Tierwohl etc.).

Quelle: EU-Kommission

„Grüne Architektur“ der GAP muss stimmig sein

Nach den Vorschlägen der EU-Kommission sollen die Direktzahlungen künftig an eine „erweiterte Konditionalität“ gebunden werden. Danach sollen die Anforderungen aus Cross Compliance angehoben und um die bisherigen „Greening“-Bedingungen erweitert werden. Die Einhaltung dieser sogenannten „Baseline“ ist Voraussetzung zur Gewährung der „Basisprämie“. Für die Landwirte führen diese zusätzlichen Auflagen zu einer teilweisen „Entwertung“ der bisherigen Direktzahlungen. 

Neu: Eco-Schemes

Zu der neuen „Grünen Architektur“ gehören nach den Kommissionsvorschlägen ferner sogenannte „Eco-Schemes“ in der 1. Säule der GAP (freiwillige, einjährige flächenbezogene Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, AUKM). Fortgeführt werden AUKM in der 2. Säule der GAP (freiwillig, mehrjährig). Jeweils müssen die hier gestellten Anforderungen über die „Konditionalität“ hinausgehen. Die flächenbezogene „Eco-Scheme“-Prämie soll entweder als zusätzliche Pauschale zur Basisprämie oder als Zahlung zum Ausgleich der Kosten und Einkommensverluste gewährt werden können. Aus Sicht der EU-Kommission muss das Gesamtbild der „Grünen Architektur“ aus erweiterter Konditionalität, Eco-Schemes und 2. Säule-Maßnahmen eine stimmige Antwort auf die nationalen/regionalen Herausforderungen geben. 

Trilogverhandlungen im Herbst/Winter 2020/21

Im Oktober 2020 haben das Europäische Parlament und der Agrarministerrat ihre Positionen zu den Kommissionsvorschlägen von 2018 gefasst. Darin stimmen sie dem Kommissionvorschlägen grundsätzlich zu, verlangen aber zusätzliche Mindestvorgaben für die Aufteilung der Direktzahlungen in der ersten Säule der GAP, insbesondere bei den neuen Eco-Schemes. Außerdem fordern Rat und Parlament Modifikationen bei der Konditionalität für die Direktzahlungen. Im November 2020 hatten die Trilogverhandlungen von Rat, Parlament und Kommission über die GAP-Verordnungen begonnen. Mit einem Abschluss wird im Frühjahr 2021 gerechnet.

Verzögerte politische Entscheidungen – Übergangsregelung 2021/22

Die Entscheidungen im Rat und im EU-Parlament über die künftige GAP, andere Politikbereiche und über den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 haben sich verzögert, so dass die neue GAP-Förderung einschließlich der nationalen Umsetzung nicht rechtzeitig 2021 in Kraft treten kann. EU-Kommission, Rat und Parlament haben sich auf Übergangsregelungen für zwei Jahre geeinigt. Damit beginnt die neue GAP-Förderung erst ab 2023.