4.3 GAP-Förderung und Umweltleistungen
Situationsbericht 2021/2022

4.3 GAP-Förderung und Umweltleistungen

Gemeinsame Agrarpolitik 2014 bis 2022

Mit dem „Greening“ der Agrarreform 2013 (d. . Erhalt von Dauergrünland, Bereitstellung von Ökologischen Vorrangflächen, Fruchtartenvielfalt) in der 1. Säule hat ein weiterer Schritt zur Ausrichtung auf gesellschaftliche Anforderungen stattgefunden. Im Jahr 2019 erhielten die rund 6,2 Millionen Antragsteller in der EU-28 im Durchschnitt 256 Euro/ha Direktzahlungen. Darin ist ein Anteil von 10 Prozent der Direktzahlungen enthalten, die an die Produktion gekoppelt sind. 2021 und 2022 gelten als Übergangsjahre, bevor ab dem Jahr 2023 die reformierte GAP-Förderung bis 2027 in Kraft tritt (siehe Kapitel 4.2).

Weniger Direktzahlungen – Anhebung der Umschichtung in die 2. Säule

Durch die Angleichung der Direktzahlungsbeträge zwischen den EU-Staaten und durch die allgemeine Kürzung der EU-Direktzahlungen stehen den Landwirten in Deutschland ab 2021 rund 2 Prozent weniger Direktzahlungsmittel zur Verfügung (Vergleich 2021 zum Referenzjahr 2020 ohne das Vereinigte Königreich). Durch die national auch für 2021 beschlossene Umschichtung von 6 Prozent der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule gehen den deutschen Landwirten weitere Direktzahlungsmittel von 295 Millionen Euro verloren. Der Betrag wächst in 2022 auf 393 Millionen Euro an, dann werden 8 Prozent der Direktzahlungen in die 2. Säule umgeschichtet werden. Die Bundesländer sind übereingekommen, die Mittel zweckgebunden für die Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft zu verwenden.

Cross Compliance von EU-Agrarzahlungen

Mit Cross Compliance, auch Auflagenbindung genannt, sind die EU-Direktzahlungen an die Landwirte seit der Agrarreform von 2003 an die Erfüllung von Auflagen im Bereich Umweltschutz, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz sowie an den Erhalt der Flächen in gutem Bewirtschaftungs- und Umweltzustand gebunden. Im internationalen Vergleich setzt die EU damit hohe Standards. Bis einschließlich 2022 umfassen die Cross-Compliance-Regelungen 13 Einzelvorschriften über die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und 7 Regelungen zur Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ), mit denen u. . Bodenerosion reduziert, die Beseitigung von Landschaftselementen verhindert, aus der Erzeugung genommene Flächen begrünt und Gewässer geschützt werden sollen.

Landwirte sind also nicht nur durch das Fachrecht, sondern noch stärker über das Förderrecht an die Einhaltung von Auflagen aus einem von circa 100 Seiten umfassenden Katalog gebunden. Verstöße führen zu Kürzungen bzw. Sanktionen der EU-Gelder. Den Cross-Compliance-Verpflichtungen unterliegen auch die Zahlungen für flächen- und tierbezogene Maßnahmen der 2. Säule (u. . Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszulage, Förderung Öko-Landbau). Ab dem Jahr 2023 werden die bisherigen Cross-Compliance-Regelungen durch die so genannte Konditionalität abgelöst.

Zwischenfrüchte, Untersaaten und Brachen sind wichtigste Ökologische Vorrangflächen

In 2021 haben die Landwirte in Deutschland Ökologische Vorrangflächen (ÖVF) beim „Greening“ im Umfang von 1,41 Millionen Hektar angegeben, nach Anwendung der ökologischen Gewichtungsfaktoren entspricht dies 715.000 Hektar ÖVF. Damit wurde das Mindestmaß von 5 Prozent Ökologischer Vorrangfläche bezogen auf die beantragte Ackerfläche um gut einen Prozentpunkt überschritten. Die Ökologischen Vorrangflächen wurden 2021 zu etwa 44 Prozent über die Variante Zwischenfrüchte bzw. Untersaaten erbracht. Danach folgen Ackerbrache mit anteilig etwa 24 Prozent und Leguminosen mit 13 Prozent. Seit 2018 wird die Option der Honigbrachen angeboten. Davon wurden 2021 Ackerflächen im Umfang von 22.700 Hektar angelegt.

Agrar-Direktzahlungen 2021 in Deutschland: Vier Förderelemente in der 1. Säule

• Basisprämie: 2021 170,77 Euro/ha

• Greeningprämie: 2021 83,17 Euro/ha

• Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie): 50,12 Euro/ha für die ersten 30 Hektar; 30,07 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46

• Junglandwirtezuschlag: 44,27 Euro/ha für bis zu 90 Hektar

Quelle: BMEL

Relativ wenig Landschaftselemente und Randstreifen im Greening-System

Die relativ geringe Beantragung von Landschaftselementen lässt sich zu großen Teilen mit bürokratischen Hemmnissen erklären. Ein positives Beispiel, weil bürokratiearm, ist dagegen die Beantragung von Landschaftselementen in Schleswig-Holstein: Dort wird ein Großteil der Ökologischen Vorrangflächen über Landschaftselemente wie Hecken und Gräben erbracht. Im übrigen Bundesgebiet liegt der Anteil deutlich darunter. Auch vorhandene Randstreifen werden von Landwirten oft nicht als ÖVF angegeben, weil sie mit förderrechtlichen Risiken verbunden sind.

Kleinerzeugerregelung zur Vereinfachung

Landwirte konnten 2015 einmalig in ein vereinfachtes Antragsverfahren im Rahmen der sogenannten Kleinerzeugerregelung wechseln. Mit der damit verbundenen Freistellung von Cross Compliance, dem „Greening“ und dem Regime der Zahlungsansprüche ist der Anspruch auf Direktzahlungen für den Kleinerzeuger auf jährlich maximal 1.250 Euro begrenzt. In 2020 waren rund 22.700 Landwirte als Kleinerzeuger angemeldet.

Begrenzte Koppelung der Direktzahlungen

Auf Drängen vieler EU-Staaten sind an die Produktion gekoppelte Zahlungen weiterhin in begrenztem Umfang möglich. Bis zu 13 Prozent des nationalen Finanzrahmens für Direktzahlungen können hierfür verwendet werden. Dazu können bis zu 2 Prozent für die Förderung des Eiweißpflanzenanbaus gewährt werden. Mit Ausnahme von Deutschland werden gekoppelte Zahlungen in allen anderen EU-Staaten vor allem in den Bereichen Rinder-, Milchvieh-, Schaf- und Ziegenhaltung sowie im Pflanzenbau angeboten, was auf den Erzeugermärkten zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann. Für das Jahr 2021 meldeten die 26 betreffenden EU-Staaten insgesamt 260 gekoppelte Fördermaßnahmen mit einem Budget von 4,2 Milliarden Euro, was einem Anteil von rund 10 Prozent der EU-Direktzahlungen entspricht.

Bundeseinheitliche Flächenprämie und Zuschlag für erste Hektare

In den Jahren 2017 bis 2019 erfolgte die bundesweite Angleichung der Basisprämie. Der Zuschlag für die ersten 46 Hektare (Umverteilungsprämie) eines Betriebs gilt seit 2014. Eine betriebliche Kappung bzw. Degression der Direktzahlungen findet wegen des Zuschlags für die ersten Hektare in Deutschland nicht statt. Ab 2023 wird der Zuschlag für die ersten 60 Hektare ausgebaut.

Zuschlag für Junglandwirte

Einen Prämienzuschlag können alle Landwirte unter 40 Jahre erhalten, die erstmals einen landwirtschaftlichen Betrieb übernehmen. Der Zuschlag wird 5 Jahre lang gewährt. Für junge Gesellschafter in Personengesellschaften (z.B. GbR) und junge Gesellschafter juristischer Personen (z.B. Genossenschaft, GmbH) wird die Förderung analog gewährt, soweit sie Mitentscheidungsrechte über wichtige Vorgänge im Unternehmen haben. Dafür werden in Deutschland bis 2022 etwa 44 Euro je Hektar für bis zu 90 Hektar gezahlt. Im Jahr 2021 haben rund 26.600 Betriebe Anträge auf Junglandwirteförderung gestellt. Die der beantragten Junglandwirteförderung zu Grunde gelegte Fläche beträgt rund 970.000 Hektar. Ferner wurden in 2021 knapp 1.000 Neueinsteiger bei den Direktzahlungen erfasst.

Studie über die Kosten der EU-Standards

Das HFFA Research Institut in Berlin hat berechnet, welche Kosten mit den relativ hohen EU-Anforderungen für die deutsche Landwirtschaft verbunden sind. In der HFFA-Studie werden unter „Mehrkosten“ sowohl Steigerungen von Produktionskosten als auch Minderungen von Erlösen erfasst, und zwar vor allem bei Produktionsstandards mit Umweltbezug. Berechnet werden konnten die folgenden EU-Standards und Auflagen: EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), neue Düngeverordnung, EU-Regeln über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, spezifische Standards und Auflagen in der Tierhaltung, Bürokratie und Cross Compliance im Rahmen der GAP, Greening der EU-Direktzahlungen sowie die Novelle der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft. Nicht erfasst sind dagegen Standards und Auflagen, deren Kosten sich nur schwer oder gar nicht erfassen lassen. Unterschiedliche Sozialstandards blieben in der Studie unberücksichtigt.

Viele EU-Umweltstandards sind weltweit einzigartig

Eine ganze Reihe von EU-Standards und Auflagen hat in Drittländern wie Australien, Neuseeland, USA, Brasilien, Kanada oder die Ukraine keine Entsprechung. Dazu gehören das Greening der GAP, die Auflagen aus der Düngeverordnung oder aus der EU-Pflanzenschutzgesetzgebung oder Cross Compliance-Vorgaben im Rahmen der EU-Direktzahlungen. Die Berliner Forscher des HFFA ermittelten im Rahmen von Fallstudien zwar Unterschiede in den Auflagen der Hauptbewerber außerhalb der EU, jedoch sind diese grundsätzlich durchweg wesentlich niedriger als in der deutschen bzw. europäischen Landwirtschaft.

Wettbewerbsnachteil der deutschen Landwirtschaft von gut 4 Milliarden Euro

Die berücksichtigten EU-Standards und Auflagen sind für die deutsche Landwirtschaft mit Kosten von rund 5,3 Milliarden Euro oder 315 Euro je Hektar verbunden. Nur etwa 1,2 Milliarden Euro oder 69 Euro je Hektar würden an entsprechenden Kosten anfallen, wenn in der EU vergleichbare Wettbewerbsbedingungen wie in wichtigen Wettbewerbsländern außerhalb der EU gelten würden. Damit haben die deutschen Landwirte gegenüber ihren Berufskollegen im Wettbewerb und bei offenen Märkten einen Nachteil von 4,1 Milliarden Euro oder 246 Euro je Hektar.

Hohe Inanspruchnahme von Agrarumweltmaßnahmen

Nach Ergebnissen des ELER-Monitoring für das Jahr 2019 wirtschafteten landwirtschaftliche Betriebe auf etwa 5,0 Millionen Hektar besonders umwelt- und klimaschonend und/oder förderten die Biodiversität. Für dadurch entstehende höhere Kosten und/oder niedrigere Erträge zahlten EU, Bund und Länder in 2019 etwas mehr als 900 Millionen Euro. Darunter fällt auch der Öko-Landbau mit den Umstellungs- und Beibehaltungsprämien. 2019 brachten EU, Bund und Länder dafür 303 Millionen Euro auf.