4.3 GAP-Förderung und Umweltleistungen
Situationsbericht 2020/21

4.3 GAP-Förderung und Umweltleistungen

Gemeinsame Agrarpolitik 2014 bis 2020

2013 hatten sich Rat, Europäisches Parlament und EU-Kommission auf die EU-Agrarpolitik für den Zeitraum bis 2020 verständigt. Danach wird der Kurs der Marktorientierung der Landwirtschaft fortgesetzt. Mit dem „Greening“ (d.h. Erhalt von Dauergrünland, Bereitstellung von Ökologischen Vorrangflächen, Fruchtartenvielfalt) in der 1. Säule sollte eine weitere Ausrichtung auf gesellschaftliche Anforderungen stattfinden. Unterschiede in den Direktzahlungen je Hektar zwischen den EU-Staaten wurden bis 2020 um ein Drittel vermindert. Seit 2019 erhalten Landwirte in allen EU-Staaten ein Mindestniveau von 196 Euro je Hektar (einschließlich „Greening“). Von der Angleichung profitieren vor allem die baltischen Staaten und Rumänien.

Weniger Direktzahlungen – Erhöhte Umschichtung von 6 Prozent

Durch die Angleichung zwischen den EU-Staaten und durch die allgemeine Kürzung des EU-Agrarbudgets stehen den Landwirten in Deutschland knapp 8 Prozent weniger Direktzahlungsmittel zur Verfügung (Vergleich 2019 zu 2013). Durch die national beschlossene Umschichtung von 4,5 Prozent und ab 2020 und 2021 von jeweils 6 Prozent der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule gehen den deutschen Landwirten weitere Direktzahlungsmittel von 225 bzw. 300 Millionen Euro jährlich verloren. Die Bundesländer haben erklärt, die Mittel zweckgebunden für die Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft zu verwenden. 

Vereinfachung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Seit 2018 kann auf die umfangreichen Nachweis- und Dokumentationspflichten zum „Aktiven Landwirt“ verzichtet werden. Bei den europäischen und nationalen Regelungen zum Erhalt von Dauergrünland sind die Vorgaben aber komplizierter geworden. In einer digital und geodaten-basierten Beantragung von flächenbezogenen Prämien wird mittelfristig großes Vereinfachungspotenzial gesehen.

Cross Compliance von EU-Agrarzahlungen

Mit „Cross-Compliance“, auch Auflagenbindung genannt, sind die EU-Direktzahlungen an die Landwirte seit der Agrarreform von 2003 an die Erfüllung von Auflagen im Bereich Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz sowie an den Erhalt der Flächen in gutem Bewirtschaftungs- und Umweltzustand gebunden. Im internationalen Vergleich setzt die EU damit hohe Standards. Die Cross-Compliance-Regelungen umfassen 13 Einzelvorschriften über die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und 7 Regelungen zur Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ), mit denen u.a. Bodenerosion vermieden, die Beseitigung von Landschaftselementen verhindert, aus der Erzeugung genommene Flächen begrünt und Gewässer geschützt werden sollen. Landwirte sind also nicht nur durch Fachrecht, sondern nochmals über das Förderrecht an die Einhaltung von Auflagen aus einem von circa 100 Seiten umfassenden Katalog gebunden. Verstöße führen zu Kürzungen bzw. Sanktionen der EU-Gelder. Den Cross-Compliance-Verpflichtungen unterliegen auch die Zahlungen für flächen- und tierbezogene Maßnahmen der 2. Säule (u.a. Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszulage, Förderung Öko-Landbau).

Zwischenfrüchte, Untersaaten und Brachen sind wichtigste Ökologische Vorrangflächen

In 2020 haben die Landwirte in Deutschland Ökologische Vorrangflächen (ÖVF) beim „Greening“ im Umfang von 1,38 Millionen Hektar angegeben, nach Anwendung der ökologischen Gewichtungsfaktoren entspricht dies 715.000 Hektar ÖVF. Damit wurde das Mindestmaß von 5 Prozent Ökologischer Vorrangfläche bezogen auf die beantragte Ackerfläche um gut ein Fünftel überschritten. Die Ökologischen Vorrangflächen wurden 2020 zu etwa 43 Prozent über die Variante Zwischenfrüchte bzw. Untersaaten erbracht. Danach folgen Ackerbrache mit anteilig etwa 26 Prozent und Leguminosen mit 13 Prozent. Ein Aufwärtstrend ist bei Brachen als sogenannte Bienenweiden zu verzeichnen. Davon wurden 2020 Ackerflächen im Umfang von 22.600 Hektar angelegt, das sind 20 Prozent mehr als im Vorjahr. 

Relativ wenig Landschaftselemente und Randstreifen im Greening-System

Die auf rund 8 Prozent angestiegene, aber nach wie vor relativ geringe Beantragung von Landschaftselementen lässt sich zu großen Teilen mit bürokratischen Hemmnissen erklären. Ein positives Beispiel, weil bürokratiearm, ist dagegen die Beantragung von Landschaftselementen in Schleswig-Holstein: Dort wird ein Großteil der Ökologischen Vorrangflächen über Landschaftselemente wie Hecken und Gräben erbracht. Im übrigen Bundesgebiet liegt der Anteil deutlich darunter. Auch vorhandene Randstreifen werden von Landwirten oft nicht als ÖVF angegeben, weil sie mit förderrechtlichen Risiken verbunden sind.

Auswirkungen des Greening auf die Flächennutzung

Angaben des Statistischen Bundesamtes zeigen deutliche Auswirkungen der Greening-Förderung auf die Nutzung landwirtschaftlicher Flächen. Danach ist seit 2014 die Leguminosenfläche (Ganzpflanzen und Hülsenfrüchte) um die gut Hälfte auf fast 560.000 Hektar angestiegen (4,8 Prozent des Ackerlandes), haben sich die aus der ackerbaulichen Nutzung herausgenommenen Flächen mit über 360.000 Hektar fast verdoppelt (3,1 Prozent des Ackerlandes), hat der Zwischenfruchtanbau um fast die Hälfte auf gut 1,7 Millionen Hektar zugenommen (14,9 Prozent des Ackerlandes) und konnte die Dauergrünlandfläche nicht nur erhalten, sondern um rund 80.000 Hektar ausgedehnt werden (+ 2 Prozent).

GAP-Direktzahlungen 2020 in Deutschland: Vier Förderelemente in der 1. Säule

• Basisprämie: 173,16 Euro/ha
• Greeningprämie: 84,74 Euro/ha
• Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie): 50,82 Euro/ha für die ersten 30 Hektar; 30,49 Euro/ha für die Hektare 31 bis 46
• Junglandwirtezuschlag: 44,27 Euro/ha für bis zu 90 Hektar
Quelle: BMEL

Kleinerzeugerregelung zur Vereinfachung

Landwirte konnten 2015 einmalig in ein vereinfachtes Antragsverfahren im Rahmen der sogenannten Kleinerzeugerregelung wechseln. Mit der damit verbundenen Freistellung von Cross Compliance, dem „Greening“ und dem Regime der Zahlungsansprüche ist der Anspruch auf Direktzahlungen für den Kleinerzeuger auf jährlich maximal 1.250 Euro begrenzt. In 2019 waren rund 24.200 Landwirte als Kleinerzeuger angemeldet.

Begrenzte Koppelung der Direktzahlungen

Auf Drängen vieler EU-Staaten sind an die Produktion gekoppelte Zahlungen weiterhin in begrenztem Umfang möglich. Bis zu 13 Prozent des nationalen Finanzrahmens für Direktzahlungen können hierfür verwendet werden. Dazu können bis zu 2 Prozent für die Förderung des Eiweißpflanzenanbaus gewährt werden. Mit Ausnahme von Deutschland werden gekoppelte Zahlungen in allen EU-Staaten vor allem in den Bereichen Rindererzeugung, Milchvieh, Schaf- und Ziegenhaltung sowie im Pflanzenbau angeboten, was auf den Erzeugermärkten zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann. Im EU-Durchschnitt sind rund 10 Prozent der Direktzahlungen gekoppelt.

Bundeseinheitliche Flächenprämie und Zuschlag für erste Hektare

In den Jahren 2017 bis 2019 erfolgte die bundesweite Angleichung der Basisprämie. Der Zuschlag für die ersten Hektare (Umverteilungsprämie) gilt seit 2014. Eine betriebliche Degression der Direktzahlungen findet wegen des Zuschlags für die ersten Hektare in Deutschland nicht statt.

Zuschlag für Junglandwirte

Einen Prämienzuschlag können alle Landwirte unter 40 Jahre erhalten, die erstmals einen landwirtschaftlichen Betrieb übernehmen. Der Zuschlag wird 5 Jahre lang gewährt. Dafür werden in Deutschland etwa 44 Euro je Hektar für bis zu 90 Hektar gezahlt. Im Jahr 2020 haben rund 29.900 Betriebe Anträge auf Junglandwirteförderung gestellt. Die der beantragten Junglandwirteförderung zu Grunde gelegte Fläche beträgt 1,15 Millionen Hektar

Direktzahlungen als Ausgleich für hohe gesellschaftliche Anforderungen

In der öffentlichen Diskussion über die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) geht es besonders um den Grundsatz „öffentliches Geld für öffentliche Leistungen“. Ein wichtiges öffentliches Gut sind die in der EU vergleichsweise hohen Umwelt- und Erzeugungsstandards. Diese machen die inländische Erzeugung gegenüber der Produktion aus Mitwettbewerbsländern außerhalb der EU teurer. Das HFFA Research Institut in Berlin hat berechnet, welche Kosten mit den relativ hohen EU-Anforderungen für die deutsche Landwirtschaft verbunden sind.

Viele EU-Umweltstandards sind weltweit einzigartig

Eine ganze Reihe von EU-Standards und Auflagen hat in Drittländern wie Australien, Neuseeland, USA, Brasilien, Kanada oder die Ukraine keine Entsprechung. Dazu gehören das Greening der GAP, die Auflagen aus der neuen Düngeverordnung oder aus der EU-Pflanzenschutzgesetzgebung oder Cross Compliance-Vorgaben im Rahmen der EU-Direktzahlungen.

Studie über die Kosten der EU-Standards

In der HFFA-Studie werden unter „Mehrkosten“ sowohl Steigerungen von Produktionskosten als auch Minderungen von Erlösen erfasst, und zwar vor allem bei Produktionsstandards mit Umweltbezug. Nicht erfasst sind dagegen Standards und Auflagen, deren Kosten sich nur schwer oder gar nicht erfassen lassen. Unterschiedliche Sozialstandards blieben in der Studie unberücksichtigt.

Wettbewerbsnachteil der deutschen Landwirtschaft von gut 4 Milliarden Euro

Die berücksichtigten EU-Standards und Auflagen sind für die deutsche Landwirtschaft mit Kosten von rund 5,3 Milliarden Euro oder 315 Euro je Hektar verbunden. Nur etwa 1,2 Milliarden Euro oder 69 Euro je Hektar würden an entsprechenden Kosten anfallen, wenn in der EU vergleichbare Wettbewerbsbedingungen wie in wichtigen Wettbewerbsländern außerhalb der EU gelten würden. Damit haben die deutschen Landwirte gegenüber ihren Berufskollegen im Wettbewerb und bei offenen Märkten einen Nachteil von 4,1 Milliarden Euro oder 246 Euro je Hektar.

Hohe Inanspruchnahme von Agrarumweltmaßnahmen

Nach Ergebnissen des ELER-Monitoring nahmen in 2019 landwirtschaftliche Betriebe auf etwa 5,0 Millionen Hektar freiwillig an Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen teil. Dort wirtschaften diese Betriebe besonders umwelt- und klimaschonend und/oder fördern die Biodiversität. Für dadurch entstehende höhere Kosten und/oder niedrigere Erträge zahlten EU, Bund und Länder in 2019 etwas mehr als 900 Millionen Euro. Darunter fällt auch der Öko-Landbau mit den Umstellungs- und Beibehaltungsprämien. 2019 brachten EU, Bund und Länder dafür 303 Millionen Euro auf. Im Zuge der laufenden Verhandlungen um die GAP-Reform zeichnet sich ein Umfang der Eco-Schemes von mindestens 20 Prozent ab. Dies würde in Deutschland ab 2023 eine Verdoppelung des Budgets für Agrarumweltmaßnahmen auf ca. 1,8 Milliarden Euro jährlich bedeuten.
 

Positive Einstellung der Bürger zur GAP

Eine große Mehrheit der EU-Bürger ist der Ansicht, dass alle Bewohner der Gemeinschaft von der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) profitieren. Bei einer Eurobarometer-Umfrage aus Oktober 2020 gaben dies rund drei Viertel aller 27.000 Befragten an. Laut Kommission zeigen die Ergebnisse im Vergleich zur vorangegangenen Umfrage im Jahr 2017, dass mittlerweile mehr EU-Bürger die GAP kennen. Dies wurde aktuell von 73 Prozent der Befragten bejaht; vor drei Jahren waren es noch sechs Prozentpunkte weniger. Von diesen Probanden glaubten in 2020 wiederum 76 Prozent, dass die GAP allen Bürgern und nicht nur den Landwirten zugutekomme. Dieser Wert hatte im Jahr 2017 noch 15 Prozentpunkte darunter gelegen.