4.4 Förderung ländlicher Räume
Situationsbericht 2020/21

4.4 Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union ist auf die Förderung der Landwirtschaft und der ländlichen Räume ausgerichtet. Aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) werden die EU-Direktzahlungen und EU-Marktmaßnahmen in der „ersten Säule“ der GAP finanziert, siehe Kapitel 4.3. Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) wird die „zweite Säule“ der GAP finanziert. Die 2. Säule fördert u.a. Investitionen in der Landwirtschaft, um deren Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und den Strukturwandel abzufedern. Mit Agrarumweltmaßnahmen und der Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete soll eine nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen sichergestellt werden. Viele weitere Maßnahmen haben die Förderung ländlicher Infrastrukturen im Fokus.

Bundesländer entscheiden

Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, müssen die EU-Mittel der 2. Säule grundsätzlich mit nationalen öffentlichen Mitteln von Bund und Ländern ergänzt werden. Die Umsetzung der Förderung der Ländlichen Entwicklung (2. Säule) liegt in Deutschland in der Zuständigkeit der Bundesländer. Die Förderschwerpunkte der einzelnen Bundesländer sind unterschiedlich. Eingang in die Länderprogramme finden auch Maßnahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), siehe Kapitel 4.5. Unabhängig von der Maßnahmenfinanzierung durch EU, Bund und/oder Land, für den einzelnen Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die Förderbestimmungen seines Bundeslandes maßgebend. 

GAP-Strategieplan löst ELER-Programme ab

Die Bundesländer haben bisher in ihren Programmen zur ländlichen Entwicklung (Entwicklungsprogramme Ländlicher Raum, EPLR) die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung festgelegt. Die Europäische Kommission hat diese genehmigt. Wesentliche Teile der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) wurden von der EU-Kommission als sogenannte Nationale Rahmenregelung (NRR) genehmigt. Die Länder-Programme nehmen darauf Bezug. Im Prinzip gilt dies auch für die neue Förderperiode, die nach zwei Übergangsjahren erst in 2023 beginnen wird. Der von der EU geforderte Nationale GAP-Strategieplan umfasst Maßnahmen der 1. und 2. Säule. Ausgangspunkt ist eine SWOT-Analyse (Stärken-Schwächen-Chancen-Risiken-Analyse). Auf der SWOT-Analyse bauen dann die „Analyse der Bedarfe“ und die zu ergreifenden Maßnahmen (Interventionen) auf. Maßnahmen der 1. Säule bleiben weiterhin in der Regelungskompetenz des Bundes, während die Ausgestaltungs- und Durchführungskompetenz für die 2. Säule-Maßnahmen unverändert bei den Bundesländern liegt, mit der Konsequenz, dass der Nationale Strategieplan Deutschlands 13 Unterkapitel mit den Länderprogrammen umfassen wird. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) sowie den gebotenen Ländermitteln ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU E-LER-konforme und im Nationalen Strategieplan aufgeführte Maßnahmen durchführen (nationale top ups). 

Mittelvolumen für 2014-2020 bei 2,4 Milliarden pro Jahr

In Deutschland standen in der Förderperiode 2014-2020 knapp 16,9 Milliarden Euro aus öffentlichen Mitteln (EU, Bund und Länder) für die Förderung der ländlichen Entwicklung zur Verfügung. Das waren durchschnittlich rund 2,4 Milliarden Euro pro Jahr. Ausgangspunkt bilden rund 8,3 Milliarden Euro aus dem ELER. Diese EU-Mittel wurden mit rund 4,7 Milliarden Euro von Bund und Ländern kofinanziert. Einige Länder setzten über die ELER-Programme hinaus zusätzliche Mittel in Höhe von zusammen gut 2,7 Milliarden Euro ein. Hinzu kamen insgesamt gut 1,1 Milliarden Euro EU-Mittel aus der Umschichtung der Direktzahlungen aus der ersten Säule in die 2. Säule. Eine nationale Kofinanzierung ist für diese Umschichtungsmittel nicht zwingend erforderlich.

Künftig mehr Mittel für 2. Säule-Maßnahmen

Mit 8,598 Milliarden Euro stehen Deutschland in der Förderperiode 2021-2027 gut 5 Prozent mehr EU-Mittel für Maßnahmen der 2. Säule zur Verfügung. Niedrigere EU-Kofinanzierungssätze werden zu einer Bindung von mehr nationalen Mitteln führen. Der Gesamtumfang an Mitteln für 2. Säule-Maßnahmen wird aber erst im Laufe des Jahres 2021 feststehen, wenn national über Mitteilumschichtungen von der 1. Säule und die Ausgestaltung der Eco-Schemes der 1. Säule entschieden worden ist.

ELER-Förderung als Kofinanzierung

Der maximale EU-Kofinanzierungssatz an den öffentlichen Ausgaben einer ELER-Maßnahme beträgt bislang 53 Prozent (Basissatz) und geht nach zwei Übergangsjahren in der neuen Förderperiode ab 2023 auf 43 Prozent zurück. Für Agrarumweltund Klimaschutzmaßnahmen einschließlich der Ökolandbauförderung gilt bisher ein maximaler EU-Kofinanzierungssatz von 75 Prozent, ab 2023 von 80 Prozent. Als „Übergangsregionen“ haben die meisten Gebiete in den neuen Bundesländern sowie die Regierungsbezirke Lüneburg und neu Trier einen besonderen Förderstatus: Sie können ihre EU-Kofinanzierungssätze ab 2023 auf bis 60 Prozent anheben, bislang bis 75 Prozent. Für umgeschichtete EU-Mittel aus der 1. Säule gilt die Ausnahme, dass deren Einsatz nicht mit nationalen Mitteln kofinanziert werden muss.

Schwerpunkt liegt auf der Förderung von Ökosystemen

In der Förderperiode 2014-2020 wurden 43 Prozent der ELER-Mittel für Agrarumwelt- und -klimamaßnahmen einschließlich Ökolandbau und die Ausgleichszulage aufgewandt. Zweitwichtigste Förderpriorität stellt die Förderung der ländlichen Entwicklung dar (27 Prozent). Die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben spielt dagegen mit einem Ausgabenanteil von 17 Prozent eine eher untergeordnete Rolle, auch im EU-Vergleich. Die Mittel für den Ökolandbau und LEADER haben sich im Vergleich zur Förderperiode 2007-2013 in etwa verdoppelt. Noch stärker als in der Vergangenheit divergieren die Förderschwerpunkte der Bundesländer. Sie ergeben sich aus den regionalen Gegebenheiten und den jeweiligen politischen Entwicklungszielen.

Verwendung der Umschichtungsmittel

Die 1,1 Milliarden Euro Umschichtungsmittel aus der 1. Säule (2014-2020) wurden nach dem Beschluss der Agrarminister vom November 2013 für Maßnahmen in der Landwirtschaft eingesetzt, z.B. für die Stärkung von Grünlandstandorten, zur Förderung natürlich benachteiligter Gebiete (24 Prozent über alle Länderprogramme), Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen (41 Prozent), Ökolandbau (13 Prozent) und tiergerechte Haltungsverfahren (4 Prozent). Die Umschichtungsmittel sind in 2020 und 2021 jeweils von 4,5 auf 6,0 Prozent der Direktzahlungen erhöht worden. Sie stehen für Maßnahmen der 2. Säule erst in den jeweiligen Folgejahren zur Verfügung und machen jährlich 300 Millionen Euro aus.