4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume
Situationsbericht 2021/2022

4.4 „Zweite Säule“ – Förderung ländlicher Räume

Die „zweite Säule“ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union ist auf die Förderung der Landwirtschaft und der ländlichen Räume ausgerichtet. Aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) werden die EU-Direktzahlungen und EU-Marktmaßnahmen in der „ersten Säule“ der GAP finanziert, siehe Kapitel 4.3. Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) wird die „zweite Säule“ der GAP finanziert. Die 2. Säule fördert u.a. Investitionen in der Landwirtschaft, um deren Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und den Strukturwandel abzufedern. Mit Agrarumweltmaßnahmen und der Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete soll eine nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen sichergestellt werden. Viele weitere Maßnahmen haben die Förderung ländlicher Infrastrukturen im Fokus.

Bundesländer entscheiden

Im Vergleich zur 1. Säule, wo die EU die Finanzierung zu 100 Prozent trägt, müssen die EU-Mittel der 2. Säule grundsätzlich mit nationalen öffentlichen Mitteln von Bund und Ländern ergänzt werden. Die Umsetzung der Förderung der Ländlichen Entwicklung (2. Säule) liegt in Deutschland in der Zuständigkeit der Bundesländer. Die Förderschwerpunkte der einzelnen Bundesländer sind unterschiedlich. Eingang in die Länderprogramme finden auch Maßnahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsauf- gabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), siehe Kapitel 4.5. Unabhängig von der Maßnahmenfinanzierung durch EU, Bund und/oder Land, für den einzelnen Fördernehmer vor Ort sind ausschließlich die Förderbestimmungen seines Bundeslandes maßgebend.

Mittelvolumen für 2014-2020 bei 2,4 Milliarden Euro pro Jahr

In Deutschland standen in der Förderperiode 2014-2020 knapp 16,9 Milliarden Euro an öffentlichen Mitteln (EU, Bund und Länder) für die Förderung der ländlichen Entwicklung zur Verfügung. Das waren durchschnittlich rund 2,4 Milliarden Euro pro Jahr. Einige Länder setzten über die ELER-Programme hinaus zusätzliche Mittel in Höhe von zusammen gut 2,7 Milliarden Euro ein. Hinzu kamen insgesamt gut 1,1 Milliarden Euro EU-Mittel aus der Umschichtung der Direktzahlungen aus der ersten Säule in die 2. Säule. Wie bisher sollen auch künftig die Umschichtungsmittel für landwirtschaftsnahe Maßnahmen der 2. Säule eingesetzt werden, wie die Stärkung von Grünlandstandorten, die Förderung von der Natur benachteiligter Gebiete, Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen, Ökolandbau und tiergerechte Haltungsverfahren.

ELER-Förderung als Kofinanzierung

Der maximale EU-Kofinanzierungssatz an den öffentlichen Ausgaben einer ELER-Maßnahme beträgt bislang 53 Prozent (Basissatz) und geht nach zwei Übergangsjahren in der neuen Förderperiode ab 2023 auf 43 Prozent zurück. Für Agrarumwelt-und Klimaschutzmaßnahmen einschließlich der Ökolandbauförderung gilt bisher ein maximaler EU-Kofinanzierungssatz von 75 Prozent, ab 2023 von 80 Prozent. Als „Übergangsregionen“ haben die meisten Gebiete in den neuen Bundesländern sowie die Regierungsbezirke Lüneburg und Trier einen besonderen Förderstatus: Sie können ihre EU-Kofinanzierungssätze ab 2023 auf bis 60 Prozent anheben, bislang bis 75 Prozent. Für umgeschichtete EU-Mittel aus der 1. Säule sowie Mittel aus dem EU-Wiederaufbaufonds gilt die Ausnahme, dass deren Einsatz nicht mit nationalen Mitteln kofinanziert werden muss.

Nationaler GAP-Strategieplan greift ab 2023

Die Bundesländer haben bisher in ihren Programmen zur ländlichen Entwicklung (Entwicklungsprogramme Ländlicher Raum, EPLR) die konkreten Fördermaßnahmen und deren Dotierung festgelegt. Die Europäische Kommission hat diese genehmigt, auch für die Übergangsjahre 2021 und 2022. Wesentliche Teile der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) wurden von der EU-Kommission als sogenannte Nationale Rahmenregelung (NRR) genehmigt. Die Länder-Programme nehmen darauf Bezug. Im Prinzip gilt dies auch für die neue Förderperiode, die nach zwei Übergangsjahren erst in 2023 mit der Umsetzung des Nationalen GAP-Strategieplans beginnen wird. Dieser umfasst Maßnahmen der 1. und 2. Säule und damit im Zeitraum 2023-2027 ein „Projektvolumen“ über insgesamt gut 30 Milliarden Euro EU-Mittel. Ausgangspunkt ist eine SWOT-Analyse (Stärken-Schwächen-Chancen-Risiken-Analyse). Auf der SWOT-Analyse bauen dann die „Analyse der Bedarfe“ und die zu ergreifenden Maßnahmen (Interventionen) auf. Maßnahmen der 1. Säule bleiben weiterhin in der Regelungskompetenz des Bundes, während die Ausgestaltungs- und Durchführungskompetenz für die 2. Säule-Maßnahmen unverändert bei den Bundesländern liegt. Die Bundesländer setzen mit den ihnen zugeteilten EU-Mitteln (ELER) und Bundesmitteln (GAK) sowie den gebotenen Ländermitteln ihre eigenen Prioritäten. Die Bundesländer können auch ohne finanzielle Beteiligung der EU ELER-konforme und im Nationalen Strategieplan aufgeführte Maßnahmen durchführen (nationale top ups).

Erheblich mehr Mittel für 2. Säule-Maßnahmen

In der bisherigen Förderperiode standen Deutschland jährlich 1,411 Milliarden Euro ELER-Mittel (einschließlich Umschichtungsmittel aus der 1. Säule) zur Verfügung. In der neuen Förderperiode sind es unter Einbeziehung der EU-Wiederaufbaufonds-Mittel und der vorgesehenen Umschichtungsmittel mit jährlich 1,707 Milliarden Euro rund 296 Millionen Euro oder 21 Prozent mehr. Zu den ELER-Mitteln kommen die nationalen Kofinanzierungsmittel und nationale top-ups (nationale Maßnahmen ohne ELER-Kofinanzierung) hinzu.

Nationaler GAP-Strategieplan noch in Arbeit

Der Gesamtumfang an Mitteln für 2. Säule-Maßnahmen wird frühestens erst Anfang 2022 feststehen, wenn der Nationale GAP-Strategieplan mit der dann voraussichtlich feststehenden nationalen Ausgestaltung von erster und zweiter Säule Brüssel zur Genehmigung vorgelegt werden wird. Dann stehen auch vorbehaltlich der Zustimmung durch die Kommission die Förderschwerpunkte der Länder bei den 2. Säule-Maßnahmen fest. Durch die deutliche Anhebung der Konditionalität und die Einführung vieler Eco Scheme-Maßnahmen in der 1. Säule stehen zahlreiche Agrarumweltmaßnahmen der Länder in der 2. Säule auf dem Prüfstand oder sogar zur Disposition. Weil der Nationale GAP-Strategieplan die EU-rechtliche Grundlage für die GAP-Zahlungen ab 2023 darstellt, wird eine Genehmigung durch Brüssel bis Ende 2022 als zwingend erforderlich angesehen.

Neuer Verteilungsschlüssel der ELER-Mittel

Mit Beginn der Förderperiode 2021-2027 greift nach ersten Anpassungen in 2021 und 2022 ab 2023 ein neuer Verteilungsschlüssel der ELER-Mittel auf die Bundesländer. Im neuen Verteilungsschlüssel spielen der Umfang der landwirtschaftlichen Fläche und die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe eine wesentliche Rolle. Es finden aber auch eine Reihe von Kriterien Berücksichtigung, die auf Bevölkerung, Wirtschaftskraft im ländlichen Raum und Ländlichkeit abzielen. Die Anpassung des Schlüssels war die Folge der Umstellung auf ein gesamtdeutsches Fördersystem. Die ostdeutschen Bundesländer haben dadurch ihren seit der deutsch-deutschen Wiedervereinigung bestehenden Förder-Sonderstatus verloren. Mit der Umstellung des ELER-Verteilungsschlüssels bekommen westdeutsche Bundesländer deutlich mehr ELER-Mittel.