4.5 Bundesagrarhaushalt und Agrarsubventionen
Situationsbericht 2021/2022

4.5 Bundesagrarhaushalt und Agrarsubventionen

Kräftiger Anstieg des Bundesagrarhaushalts in 2021

Wie der Bundeshaushalt 2020 ist auch der Bundeshaushalt 2021 von der Ausnahmesituation der Corona-Pandemie geprägt. Er sieht Ausgaben über 498,2 Milliarden Euro vor. Für den darin enthaltenen Bundesagrarhaushalt (Einzelplan 10) sind 7,676 Milliarden Euro vorgesehen. Das sind gegenüber dem Vorjahr 654 Millionen Euro oder 9,3 Prozent mehr. Der Zuwachs geht im Wesentlichen auf die Einführung des Investitions- und Zukunftsprogramms Landwirtschaft 2021-2024 („Bauernmilliarde“) sowie auf die zweite und letzte Tranche des Corona-Konjunkturpakets (Investitionsförderung Stallbau und Konjunkturmaßnahmen Wald und Holz) zurück (+ 547 Mio. Euro).

Bundesagrarhaushalt 2022 noch nicht beschlossen

Im Juni 2021 hatte die frühere Bundesregierung den Entwurf des Bundeshaushalts 2022 beschlossen. Danach gehen die für den Bundesagrarhaushalt (Einzelplan 10) vorgesehenen Mittel gegenüber 2021 stark zurück, von 7,676 Milliarden Euro in 2021 auf 7,261 Milliarden Euro in 2022. Das ist ein Minus von 415 Millionen Euro. Wesentliche Ursache dafür ist das Auslaufen des Corona-Konjunkturpaketes in 2021 (minus 670 Mio. Euro). Der zusätzliche Zuschuss zur Landwirtschaftlichen Unfallversicherung (LUV) in Höhe von 77 Millionen Euro läuft gemäß bisherigem Koalitionsvertrag in 2021 aus. Der Bundeszuschuss zur LUV reduziert sich demzufolge von 177 auf 100 Millionen Euro. Eine Zunahme des Bundesagrarhaushaltes ist dagegen beim Zukunfts- und Investitionsprogramm Landwirtschaft (plus 71 Mio. Euro), beim Insektenschutz (plus 65 Millionen Euro) und durch das Klimaschutz-Sofortprogramm (plus 190 Mio. Euro für GAK, Wald und Forschung) vorgesehen. Die neue Bundesregierung wird einen neuen Bundeshaushalt 2022 einbringen, der sich vom bisherigen Entwurf unterscheiden wird. Unabhängig vom Einzelplan 10 sind die landwirtschaftsbezogenen Mittel des Energie- und Klimafonds (EKF) zu betrachten. Sie sollen auf Grund des Klimaschutz-Sofortprogramms in 2022 um 301 auf 492 Millionen Euro ansteigen, um Energieeffizienz, Humuserhalt/-aufbau und Moorbodenschutz stärker zu fördern. Neue EKF-Maßnahme soll die Honorierung der Ökosystemleistung Wald (200 Mio. Euro) werden.

Investitions- und Zukunftsprogramm Landwirtschaft

Die Regierungskoalition hatte am 28. Januar 2020 eine Milliarde Euro zusätzliche Bundesmittel („Bauernmilliarde“) über die Jahre 2021 bis 2024 für die Anpassung der Landwirtschaft an das neue Düngerecht vereinbart. Als Investitions- und Zukunftsprogramm Landwirtschaft (IuZ) sollen über die Jahre 2021 bis 2024 vor allem Investitionen in Lagerung, Ausbringungstechnik und Aufbereitung von Wirtschaftsdüngern gefördert werden. Die Antragstellung erfolgt über die Landwirtschaftliche Rentenbank. Die Förderung beträgt grundsätzlich 40 Prozent der förderfähigen Kosten. Für den investiven Teil des IuZ stehen über den Vierjahreszeitraum 816 Millionen Euro Bundesmittel zur Verfügung. Weitere 140 Millionen Euro, pro Jahr 35 Millionen Euro, dienen der Stärkung des GAK-Sonderrahmenplans Insektenschutz. Die übrigen 44 Millionen Euro des IuZ sind zur Mittelaufstockung bei der Innovationsförderung und bei der „Digitalisierung der Landwirtschaft“ vorgesehen.

Konjunkturpaket und Investitionsprogramm Stallumbau

Im Rahmen des Mitte 2020 beschlossenen Corona-Konjunkturpaktes steht der Land- und Forstwirtschaft in 2020 und 2021 ein Förderbetrag von einer weiteren Milliarde Euro zur Verfügung. Davon entfallen 300 Millionen Euro auf das „Investitionsförderprogramm Stallumbau“, das die Förderung von Stallumbauten in der Sauenhaltung zum Ziel hat. Das Programm endete zum 30. September 2021. Die insgesamt 130 Förderanträge ergaben ein Investitionsvolumen von etwa 75 Millionen Euro, das mit rund 30 Millionen Euro gefördert wird.

Förderung der Forst- und Holzwirtschaft

Von der einen Milliarde Euro für die Land- und Forstwirtschaft aus dem Corona-Konjunkturpaket entfielen in 2020 und 2021 700 Millionen Euro auf die Forst- und Holzwirtschaft. Davon wiederum entfallen 100 Millionen Euro auf die Förderung von klimafreundlichem Bauen mit Holz und 100 Millionen Euro auf das Investitionsprogramm Wald und Holz (Förderung moderner Forsttechnik über die Landwirtschaftliche Rentenbank). Schließlich dienten 500 Millionen Euro einer einmaligen flächenbezogenen Waldprämie zur Unterstützung des Privat- und Kommunalwaldes (7,7 Millionen Hektar). Da jeder zweite Landwirt in Deutschland Wald besitzt – zusammen 1,4 Millionen Hektar, ergibt sich hieraus auch eine Unterstützung der Landwirtschaft. Die Antragstellung erfolgte über die Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe (FNR).

Unabhängig vom Konjunkturpaket erfolgt die in 2019 beschlossene GAK-Förderung zur „Förderung von Maßnahmen zur Bewältigung der durch Extremwetterereignisse verursachten Folgen im Wald“. Zusammen mit den Länder-Kofinanzierungsmitteln sind hierfür für die vier Jahre 2020 bis 2023 knapp 800 Millionen Euro vorgesehen.

Aufwuchs der Mittel in der Agrarsozialpolitik

Der Bundesagrarhaushalt 2021 erfährt durch gesetzlich bedingte Mehrausgaben auch eine Steigerung in der Agrarsozialpolitik (+ 98 Millionen Euro). Ein weiterer Zuschuss an die Landwirtschaftliche Krankenkasse über 30 Millionen Euro aus dem „Gesundheitsfonds“ für entstandene Mehrausgaben infolge der Corona-Pandemie steht im Etat des Bundesgesundheitsministeriums und ist nicht Bestandteil des Bundesagrarhaushalts. Dieser Zuschuss soll in 2022 auf 84 Millionen Euro erhöht werden.

Energie- und Klimafonds mit zusätzlichen Mitteln

Aus dem Energie- und Klimafonds (EKF) stehen dem Bundeslandwirtschaftsministerium 2021 190 Millionen Euro zur Verfügung (2020 70 Millionen Euro), um die Anpassungen der Land- und Forstwirtschaft an den Klimawandel wirksam zu flankieren. Damit werden das Bundesprogramm Energieeffizienz in Landwirtschaft und Gartenbau mit 42 Millionen Euro und der Waldklimafonds mit 30 Millionen fortgeführt. Erstmals sind Mittel eingeplant für die energetische Nutzung von Wirtschaftsdünger, den Humuserhalt und -aufbau im Boden und den Moorbodenschutz.

Weitere GAK-Mittelaufstockung

Nachdem die GAK-Bundesmittel in 2020 kräftig aufgestockt worden sind, fällt die Steigerung in 2021 vergleichsweise gering aus. Maßgebend für den Zuwachs um rund 26 Millionen Euro in 2021 ist die Aufstockung des Sonderrahmenplans Insektenschutz mit Mitteln des Investitions- und Zukunftsprogramms Landwirtschaft (IuZ). Zum Ausgleich für Pflanzenschutzmittelanwendungsverbote in bestimmten Gebieten („Erschwernisausgleich Pflanzenschutz“) sollen im Rahmen des GAK-Sonderrahmenplans Insektenschutz in 2022 weitere 65 Millionen Euro Bundesmittel zur Verfügung gestellt werden.

GAK 2021: Rund 1,8 Milliarden Euro Bundes- und Ländermittel

Im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) stellten Bund und Länder 2021 1,806 Milliarden Euro bereit. Bund und Länder teilen sich die Ausgaben im Verhältnis 60 zu 40 (Küstenschutz 70 zu 30). Aus Sicht der Landwirtschaft haben die einzelbetrieblichen Maßnahmen einen besonders hohen Stellenwert, darunter die Agrarinvestitionsförderung, die Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete.

55 Prozent sind Agrarsozialausgaben

Vom Bundesagrarhaushalt 2021 entfallen 55 Prozent auf Sozialausgaben (4,2 Milliarden Euro), um die strukturwandelbedingten Defizite in der Alterssicherung und Krankenversicherung der Landwirte auszugleichen. In der Krankenversicherung der Landwirte erfolgen 2021 gesetzlich vorgegebene Aufstockungen des Bundeszuschusses von 45 Millionen Euro, in der Alterssicherung der Landwirte von 56 Millionen Euro. Der Bundeszuschuss zur Landwirtschaftlichen Unfallversicherung bleibt mit 177 Millionen Euro gegenüber dem Vorjahr unverändert. Ab 2022 ist nach bisheriger Koalitionsvereinbarung hierfür nur noch ein Zuschuss von 100 Millionen Euro vorgesehen.

In der Altershilfe der Landwirte betrug die Zahl der Beitragszahler im 1. Quartal 2021 171.900. Ein Jahr zuvor waren es noch 178.500. Von der Personenzahl her noch stärker zurück ging die Zahl der Rentenempfänger, und zwar von 575.900 auf 563.100. Die Beiträge der Landwirte betragen 2021 gegenüber Vorjahr nahezu unverändert 536 Millionen Euro. Mit 2,335 Milliarden Euro waren die Bundesmittel mehr als viermal so hoch wie die Beitragszahlungen.

Der Strukturwandel in der Landwirtschaft führt dazu, dass die Zahl der Beitragszahler auch in der Krankenversicherung der Landwirte weiter sinkt, von 2020 auf 2021 um rund 3.900. Zugleich sinkt aber auch die Zahl der Altenteiler um 10.700 Personen. Um ein ähnliches Beitragsniveau wie in der allgemeinen gesetzlichen Sozialversicherung sicherzustellen, wird auch weiterhin der Einsatz von Bundesmitteln für erforderlich gehalten.

Alterssicherung der Landwirte

Der Einheitsbetrag in der Alterssicherung der Landwirte wurde seit 1999 schrittweise erhöht, in den alten Ländern von monatlich 167 Euro (1999) auf monatlich 258 Euro im Jahr 2021. In den neuen Ländern beträgt der Beitrag 245 Euro je Monat. Bei der Höhe der monatlichen Beträge ist zu berücksichtigen, dass das System der landwirtschaftlichen Altershilfe nur eine Teilabsicherung darstellt. Als Folge des starken Strukturwandels standen 100 Beitragszahlern im 1. Quartal 2021 etwa 328 Altenteiler gegenüber, was eine Steigerung von 5 Personen im Vergleich zu 2020 bedeutet. Damit bleibt die landwirtschaftliche Alterssicherung auf eine Übernahme der strukturellen Defizite durch den Staat angewiesen.

Im Jahr 2020 haben Landwirte durchschnittlich im Alter von 72,3 Jahren erstmalig Rentenleistungen aus der Alterssicherung der Landwirte (AdL) bezogen. Dieses relativ hohe Alter hängt mit dem Wegfall der Hofabgabeverpflichtung zusammen, denn im Jahr 2018 hat das entsprechende Alter noch bei 66,6 Jahren gelegen. Im Vergleich dazu lag das durchschnittliche Renteneintrittsalter in der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) 2020 bei 64,2 Jahren.

Entlastung beim Agrardiesel

Die steuerlichen Rückvergütungen beim Agrardiesel machen im Jahr 440 Millionen Euro aus. Durch eine teilweise Erstattung der Energiesteuer wird die deutsche Land- und Forstwirtschaft entlastet, um ihre Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten zu erhalten. Die Besteuerung von Diesel in der Landwirtschaft ist in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU unterschiedlich geregelt. Ein Landwirt in Deutschland zahlt nach Rückvergütung mit rund 25,6 Cent pro Liter immer noch deutlich mehr Steuern für Diesel als Landwirte in den meisten anderen EU-Staaten.

Was sind Subventionen?

Bei der Definition von Subventionen kommt es auf die Zielsetzung der Vergünstigungen an. Nach dem Subventionsbericht der Bundesregierung bestehen Subventionen aus Finanzhilfen und Steuervergünstigungen, die vorrangig auf die Unterstützung wirtschaftlicher Tätigkeiten ausgerichtet sind. Eine staatliche Vorgabe für Marktpreise, wie zum Beispiel beim Erneuerbaren Energien Gesetz (EEG), gilt nicht als staatliche Subvention. Die Bekämpfung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Krise mit zahlreichen Maßnahmen haben zu einer deutlichen Ausweitung des Subventionsbegriffs geführt. Darauf aber wird im Folgendem nicht weiter eingegangen.

Agrarsubventionen machen nur knapp 6 Prozent aller Subventionen des Bundes aus

Nach dem Subventionsbericht der Bundesregierung von August 2021 steigen die Finanzhilfen und Steuervergünstigungen des Bundes durch Corona-Krisenmaßnahmen und durch weitere Maßnahmen zur Unterstützung von Umwelt- und Klimazielen in 2021 und 2022 stark an. Die drei größten Subventionsempfänger sind die gewerbliche Wirtschaft, der Verkehrssektor sowie das Wohnungswesen. Von den für 2022 in 2021 geschätzten 47,2 Milliarden Euro Subventionen des Bundes entfallen auf den Agrarbereich 2,7 Milliarden Euro oder 5,7 Prozent. 1990 machten die Agrarsubventionen des Bundes mit 2,9 Milliarden Euro noch 20 Prozent an den Gesamtsubventionen aus.

Subventionscharakter verschiedener Maßnahmen umstritten

Die Maßnahmen im Landwirtschaftsbereich dienen insbesondere dazu, die Existenz der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe zu sichern und den Strukturwandel sozial zu flankieren. Von den für 2022 ausgewiesenen 2,696 Milliarden Euro Agrarsubventionen entfallen 949 Millionen Euro auf die „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), 485 Millionen Euro auf die Steuerbefreiung für landwirtschaftliche Zugmaschinen sowie hinter diesen mitgeführte Anhänger und 440 Millionen Euro auf die steuerlichen Rückvergütungen beim Agrardiesel. Auch das Investitions- und Zukunftsprogramm Landwirtschaft (278 Mio. Euro) und die Förderung von Klimaschutzmaßnahmen (262 Mio. Euro), die ermäßigte Versicherungssteuer bei Hagel- und Mehrgefahrenversicherungen (55 Mio. Euro) sowie der Waldklimafonds (30 Mio. Euro) schlagen zu Buche.

Der Subventionscharakter verschiedener Maßnahmen aber ist umstritten. Die Hilfen des Bundes für die Landwirtschaftliche Unfallversicherung (2022 100 Millionen Euro) könnten eher sozialpolitischen Zwecken zugeordnet werden. Auch bei den landschafts- und klimarelevanten Maßnahmen  ist der Subventionscharakter umstritten. So werden bei diesen Maßnahmen in erster Linie Mehraufwand bzw. Minderertrag aus freiwilligen Bewirtschaftungseinschränkungen ausgeglichen.