4.5 Bundesagrarhaushalt und Agrarsubventionen
Situationsbericht 2020/21

4.5 Bundesagrarhaushalt und Agrarsubventionen

Kräftiger Anstieg des Bundesagrarhaushalts in 2021

Wie der Bundeshaushalt 2020 ist auch der Bundeshaushalt 2021 von der historischen Ausnahmesituation der weltweiten Corona-Pandemie geprägt. Er sieht Ausgaben über 498,2 Milliarden Euro vor. Für den darin enthaltenen Bundesagrarhaushalt (Einzelplan 10) sind 7,676 Milliarden Euro vorgesehen. Das sind gegenüber dem Vorjahr 654 Millionen Euro oder 9,3 Prozent mehr. Der Zuwachs geht im Wesentlichen auf die Einführung des Investitions- und Zukunftsprogramms Landwirtschaft 2021-2024 („Bauernmilliarde“) sowie auf die zweite und letzte Tranche des Corona-Konjunkturpakets (Investitionsförderung Stallumbau und Konjunkturmaßnahmen Wald und Holz) zurück (+547 Mio. Euro). 

Unmittelbare Betroffenheit der Landwirtschaft durch Corona

Auch viele landwirtschaftliche Betriebe waren vom Corona-Lockdown im Frühjahr 2020 und zum Teil auch im November 2020 durch massive Umsatzeinbußen betroffen. Dazu gehören neben bestimmten Sonderkulturbetrieben insbesondere Anbieter von Urlaub auf dem Bauernhof, von Reiterferien, Lernort Bauernhof-Betriebe, Erzeuger von Verarbeitungskartoffeln, Zierpflanzenbetriebe, Binnenfischer, die ihren Absatz hauptsächlich in der Gastronomie haben, sowie Winzer, die ihren Hauptumsatz mit Gastronomieverkauf bzw. mit Präsenzverkostungen für Gruppenreisen machen. Etwa 10.000 Betriebe hatten im Frühjahr 2020 Antrag auf Soforthilfen gestellt und als Verlust-Teilausgleich rund 80 Millionen Euro von Bund und Ländern erhalten.

Investitions- und Zukunftsprogramm Landwirtschaft

Die Regierungskoalition hatte am 28. Januar 2020 eine Milliarde Euro zusätzliche Bundesmittel („Bauernmilliarde“) über die Jahre 2021 bis 2024 für die Anpassung der Landwirtschaft an das neue Düngerecht vereinbart. Als Investitions- und Zukunftsprogramm Landwirtschaft (IuZ) sollen über die Jahre 2021 bis 2024 vor allem Investitionen in Lagerung, Ausbringungstechnik und Aufbereitung von Wirtschaftsdüngern gefördert werden. Die Antragstellung erfolgt über die Landwirtschaftliche Rentenbank. Die Förderung beträgt grundsätzlich 40 Prozent der förderfähigen Kosten. Für den investiven Teil des IuZ stehen über den Vierjahreszeitraum 816 Millionen Euro Bundesmittel zur Verfügung. Weitere 140 Millionen Euro, pro Jahr 35 Millionen Euro, dienen der Stärkung des GAK-Sonderrahmenplans Insektenschutz. Die übrigen 44 Millionen Euro des IuZ sind zur Mittelaufstockung bei der Innovationsförderung und bei der „Digitalisierung der Landwirtschaft“ vorgesehen.

Konjunkturpaket und Investitionsprogramm Stallumbau

Im Rahmen des von der Regierungskoalition am 3. Juni 2020 beschlossenen Corona-Konjunkturpaktes steht der Land- und Forstwirtschaft in 2020 und 2021 ein Förderbetrag von einer weiteren Milliarde Euro zur Verfügung. Davon entfallen 300 Millionen Euro auf das „Investitionsförderprogramm Stallumbau“, das in einem ersten Schritt seit September 2020 die Förderung von Stallumbauten in der Sauenhaltung im Fokus hat. Die Förderung des Umbaus von Schweinemast- und Ferkelaufzuchtställen soll folgen.

Konjunkturpaket und Förderung der Forst- und Holzwirtschaft

Von der einen Milliarde Euro für die Land- und Forstwirtschaft aus dem Corona-Konjunkturpaket entfallen weitere 700 Millionen Euro auf die Forst- und Holzwirtschaft. Davon wiederum entfallen 100 Millionen Euro auf die Förderung von klimafreundlichem Bauen mit Holz und 100 Millionen Euro auf das Investitionsprogramm Wald und Holz (Förderung moderner Forsttechnik über die Landwirtschaftliche Rentenbank). Schließlich werden 500 Millionen Euro als flächenbezogene Waldprämie zur Unterstützung des Privat- und Kommunalwaldes (7,7 Millionen Hektar). Da jeder zweite Landwirt in Deutschland Wald besitzt - zusammen 1,4 Millionen Hektar, ergibt sich hieraus auch eine Unterstützung der Landwirtschaft. Die Antragstellung erfolgt elektronisch über die Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe (FNR). Unabhängig vom Konjunkturpaket erfolgt die in 2019 beschlossene GAK-Förderung zur „Förderung von Maßnahmen zur Bewältigung der durch Extremwetterereignisse verursachten Folgen im Wald“. Zusammen mit den Länder-Kofinanzierungsmitteln sind hierfür für die vier Jahre 2020 bis 2023 knapp 800 Millionen Euro vorgesehen.

Aufwuchs der Mittel in der Agrarsozialpolitik

Der Regierungsentwurf zum Bundesagrarhaushalt 2021 erfährt durch gesetzlich bedingte Mehrausgaben auch eine Steigerung in der Agrarsozialpolitik (+ 98 Millionen Euro). Ein Einmal-Zuschuss an die Landwirtschaftliche Krankenkasse über 30 Millionen Euro aus dem „Gesundheitsfonds“ für entstandene Mehrausgaben infolge der Corona-Pandemie steht im Etat des Bundesgesundheitsministeriums und ist nicht Bestandteil des Bundesagrarhaushalts. Der Haushaltstitel „Tierwohl“, mit dem in 2020 im Wesentlichen die Anschaffung von Narkosegeräten (Isoflurannarkose) in der Sauenhaltung unterstützt wurde, entfällt in 2021 (- 28 Millionen Euro).

Mittelaufstockung auch durch Koalitionsvertrag 2018 und „Klimamittel“

Die im Koalitionsvertrag der Bundesregierung für die laufende Legislaturperiode vereinbarten 1,5 Milliarden Euro Mehrausgaben für Landwirtschaft und ländliche Räume erhöhen den Bundesagrarhaushalt in den Jahren 2019 bis 2022. Diese Mittel werden schwerpunktmäßig für die Gemeinschaftsaufgabe GAK, die Modernisierung der Tierhaltung einschließlich Tierwohllabel sowie für die Aufstockung der Bundesmittel für die Landwirtschaftliche Unfallversicherung verwendet. Mit den 2019 beschlossenen „Klimamitteln“ nach dem Klimaschutzgesetz stehen sowohl im Bundesagrarhaushalt als auch in der Regie des Energie- und Klimafonds (EKF) mehr Mittel für Klima schützende Maßnahmen im Agrarbereich bereit.

Energie- und Klimafonds mit zusätzlichen Mitteln

Aus dem Energie- und Klimafonds (EKF) stehen dem Bundeslandwirtschaftsministerium 2021 190 Millionen Euro zur Verfügung (2020 70 Millionen Euro), um die Anpassungen der Land- und Forstwirtschaft an den Klimawandel wirksam zu flankieren. Damit werden das Bundesprogramm Energieeffizienz in Landwirtschaft und Gartenbau mit 42 Millionen Euro und der Waldklimafonds mit 30 Millionen fortgeführt. Erstmals sind Mittel eingeplant für die energetische Nutzung von Wirtschaftsdünger, den Humuserhalt und -aufbau im Boden und den Moorbodenschutz. In der mittelfristigen Finanzplanung bis 2024 sind für die Land- und Forstwirtschaft jährliche EKF-Mittel zwischen 192 und 216 Millionen Euro geplant.

Weitere GAK-Mittelaufstockung

Nachdem die GAK-Bundesmittel in 2020 kräftig aufgestockt worden sind, fällt die Steigerung in 2021 vergleichsweise gering aus. Maßgebend für den Zuwachs um rund 26 Millionen Euro in 2021 ist die Aufstockung des Sonderrahmenplans Insektenschutz mit Mitteln des Investitions- und Zukunftsprogramms Landwirtschaft (IuZ).

GAK 2020: Rund 1,8 Milliarden Euro Bundes- und Ländermittel

Im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) stellten Bund und Länder 2020 1,792 Milliarden Euro bereit. Bund und Länder teilen sich die Ausgaben im Verhältnis 60 zu 40 (Küstenschutz 70 zu 30). Aus Sicht der Landwirtschaft haben die einzelbetrieblichen Maßnahmen einen besonders hohen Stellenwert, darunter die Agrarinvestitionsförderung, die Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete.

55 Prozent sind Agrarsozialausgaben

Vom Bundesagrarhaushalt 2021 entfallen 55 Prozent auf Sozialausgaben (4,2 Milliarden Euro), um die strukturwandelbedingten Defizite in der Alterssicherung und Krankenversicherung der Landwirte auszugleichen. In der Krankenversicherung der Landwirte erfolgen 2021 gesetzlich vorgegebene Aufstockungen des Bundeszuschusses von 45 Millionen Euro, in der Alterssicherung der Landwirte von 56 Millionen Euro. Der Bundeszuschuss zur Landwirtschaftlichen Unfallversicherung bleibt mit 177 Millionen Euro gegenüber dem Vorjahr unverändert. Ab 2022 ist hierfür nur noch ein Zuschuss von 100 Millionen Euro vorgesehen. In der Altershilfe der Landwirte betrug die Zahl der Beitragszahler im 1. Quartal 2020 178.500. Ein Jahr zuvor waren es noch 185.500. Von der Personenzahl her ähnlich stark zurück ging die Zahl der Rentenempfänger, und zwar von 582.200 auf 577.900. Die Beiträge der Landwirte betragen 2020 536 Millionen Euro. Gegenüber dem Vorjahr sind das 15 Millionen Euro weniger. Mit 2,359 Milliarden Euro waren die Bundesmittel mehr als viermal so hoch wie die Beitragszahlungen. Der Strukturwandel in der Landwirtschaft führt dazu, dass die Zahl der Beitragszahler auch in der Krankenversicherung der Landwirte weiter sinkt, von 2019 auf 2020 um rund 3.400. Zugleich sinkt aber auch die Zahl der Altenteiler um 8.500 Personen. Um ein ähnliches Beitragsniveau wie in der allgemeinen gesetzlichen Sozialversicherung sicherzustellen, wird auch weiterhin der Einsatz von Bundesmitteln für erforderlich gehalten. 
 

Alterssicherung der Landwirte

Der Einheitsbetrag in der Alterssicherung der Landwirte wurde seit 1999 schrittweise erhöht, in den alten Ländern von monatlich 167 Euro (1999) auf monatlich 261 Euro im Jahr 2020. In den neuen Ländern beträgt der Beitrag 244 Euro je Monat. Bei der Höhe der monatlichen Beträge ist zu berücksichtigen, dass das System der landwirtschaftlichen Altershilfe nur eine Teilabsicherung darstellt. Als Folge des starken Strukturwandels stehen 100 Beitragszahlern im 1. Quartal 2020 etwa 323 Altenteiler gegenüber, was eine Steigerung von 9 Personen im Vergleich zu 2019 bedeutet. Damit bleibt die landwirtschaftliche Alterssicherung auf eine Übernahme der strukturellen Defizite durch den Staat angewiesen. Im Jahr 2019 haben Landwirte durchschnittlich im Alter von 70,6 Jahren erstmalig Rentenleistungen aus der Alterssicherung der Landwirte (AdL) bezogen. Dieses relativ hohe Alter hängt mit dem Wegfall der Hofabgabeverpflichtung zusammen, denn im Jahr 2018 hat das entsprechende Alter noch bei 66,6 Jahren gelegen. Im Vergleich dazu lag das durchschnittliche Renteneintrittsalter in der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) 2019 bei 64,3 Jahren.
 

Entlastung beim Agrardiesel

Die steuerlichen Rückvergütungen beim Agrardiesel machen im Jahr 450 Millionen Euro aus. Durch eine teilweise Erstattung der Energiesteuer wird die deutsche Land- und Forstwirtschaft entlastet, um ihre Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten zu erhalten. Die Besteuerung von Diesel in der Landwirtschaft ist in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU unterschiedlich geregelt. Ein Landwirt in Deutschland zahlt nach Rückvergütung mit rund 25,6 Cent pro Liter immer noch deutlich mehr Steuern für Diesel als Landwirte in den meisten anderen EU-Staaten.

Was sind Subventionen?

Bei der Definition von Subventionen kommt es auf die Zielsetzung der Vergünstigungen an. Nach dem Subventionsbericht der Bundesregierung bestehen Subventionen aus Finanzhilfen und Steuervergünstigungen, die vorrangig auf die Unterstützung wirtschaftlicher Tätigkeiten ausgerichtet sind. Eine staatliche Vorgabe für Marktpreise, wie zum Beispiel beim Erneuerbaren Energien Gesetz (EEG), gilt nicht als staatliche Subvention. Die Bekämpfung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Krise mit zahlreichen Maßnahmen haben zu einer deutlichen Ausweitung des Subventionsbegriffs geführt. Darauf aber wird im Folgendem nicht weiter eingegangen.

Agrarsubventionen machen nur knapp 7 Prozent aller Subventionen des Bundes aus

Nach dem Subventionsbericht der Bundesregierung von November 2019 steigen die Finanzhilfen und Steuervergünstigungen des Bundes von 21,7 Milliarden Euro im Jahr 2017 auf 31,4 Milliarden Euro im Jahr 2020. Der starke Anstieg der Subventionen ist insbesondere Maßnahmen zum Klimaschutz geschuldet. Hinzu kommen aktuelle Förderschwerpunkte in den Bereichen Wohnungsbau, Digitalisierung und Mobilität. Die drei größten Subventionsempfänger sind die gewerbliche Wirtschaft, der Verkehrssektor sowie das Wohnungswesen. Von den für 2020 in 2019 geschätzten 31,4 Milliarden Euro Subventionen des Bundes entfallen auf den Agrarbereich 2,1 Milliarden Euro oder 6,6 Prozent. 1990 machten die Agrarsubventionen des Bundes mit 2,9 Milliarden Euro noch 20 Prozent an den Gesamtsubventionen aus. Von 2017 auf 2020 werden die Bundessubventionen für den Agrarbereich voraussichtlich von 1,8 auf 2,1 Milliarden Euro ansteigen. Der Anstieg beruht im Wesentlichen auf einer Aufstockung der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) und der 2020 wirksam gewordenen Steuervergünstigung zur Tarifglättung bei Einkünften aus Land- und Forstwirtschaft über einen Betrachtungszeitraum von drei Jahren („Gewinnglättung“).  
 

Subventionscharakter verschiedener Maßnahmen umstritten

Von den für 2020 ausgewiesenen 2,063 Milliarden Euro Agrarsubventionen entfallen 774 Millionen Euro auf die „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), rund 480 Millionen Euro auf die Steuerbefreiung für landwirtschaftliche Zugmaschinen sowie hinter diesen mitgeführte Anhänger und 450 Millionen Euro auf die steuerlichen Rückvergütungen beim Agrardiesel. Auch die Förderung von Energieeffizienz in Landwirtschaft und Gartenbau (45 Mio. Euro), die ermäßigte Versicherungssteuer bei Hagel- und Mehrgefahrenversicherungen (40 Mio. Euro) sowie der Waldklimafonds (25 Mio. Euro) schlagen zu Buche. Der Subventionscharakter verschiedener Maßnahmen ist umstritten. Die Hilfen des Bundes für die Landwirtschaftliche Unfallversicherung (2020 177 Millionen Euro) könnten eher sozialpolitischen Zwecken zugeordnet werden. Bei der GAK kommt der größte Teil der Mittel der Landwirtschaft allenfalls mittelbar zugute. Nur noch ein gutes Drittel der GAK-Maßnahmen entfiel 2019 auf Maßnahmen, die für die Land- und Forstwirtschaft unmittelbar relevant sind. Dazu gehören die Investitionsförderung, die Ausgleichszulagengewährung in benachteiligten Gebieten, die Agrarumweltmaßnahmen, die Marktstrukturverbesserung sowie die Förderung der Gesundheit und Robustheit landwirtschaftlicher Nutztiere. Aber auch bei diesen landwirtschaftsrelevanten Maßnahmen ist der Subventionscharakter zum Teil umstritten. So werden zum Beispiel bei Agrarumweltmaßnahmen Mehraufwand bzw. Minderertrag aus freiwilligen Bewirtschaftungseinschränkungen ausgeglichen.